L'approccio precauzionale negli Stati Uniti 

La vita politica e civile degli Stati Uniti è stata spesso caratterizzata da una decisa  contrapposizione   “tra   le   forti   autonomie   locali   ed   un   Governo   centralizzato,  necessario per dare unità di intenti alla Federazione, ma comunque animato da  interessi e motivazioni non sempre aderenti a quelli delle piccole comunità, nate  indipendenti,   cresciute   con   le   sole   proprie   forze,   e   solo   successivamente  aggregatesi in una comunità più generale”275_{.  Proprio per questo motivo, alcuni}  studiosi hanno deciso di analizzare le modalità di impiego – esplicite o meno ­ del  principio  di  precauzione  nelle  politiche  ambientali  statunitensi,  tanto a  livello  locale,   quanto   federale276_{.   In   quest'ultimo   caso,   l’uso   esplicito   del   principio} 

attraverso il riconoscimento agli Stati, del diritto di fare appello ad esso, è stato  limitato alle ratifiche di alcuni Trattati e Dichiarazioni internazionali, quali ad  esempio la Dichiarazione di Rio de Janeiro277 _{del 1992. Per quanto riguarda invece} 

una delle prime forme rilevanti di utilizzo implicito del principio di precauzione, è  opportuno   ricordare   il   contributo   del  President’s   Council   on   Sustainable  Development278  _{(1993­1999), fortemente voluto dall'Amministrazione Clinton, ed} 

in   cui  si  è  più   volte  sostenuto  la  necessità  di   prevedere  misure  precauzionali  dinanzi a situazioni di incertezza scientifica, riconoscendo al contempo il diritto  dei singoli Stati di adottare quelle misure di cautela ritenute più appropriate279_. 

275 Zucca G., Il principio di precauzione tra incertezza intrinseca e razionalità limitata, Università 

degli Studi di Bologna, Tesi di Laurea in Storia della Scienza, A.A. 2003/2004, relatore prof.  Giuliano   Pancaldi,   correlatrice   prof.ssa   Sandra   Tugnoli   Pattaro;  http://www.observa.it/public/docs/Zucca_ita.pdf  ;  http://www.fondazionebassetti.org/it/pagine/2007/11/gavino_zucca.html .    276 Joel Tickner e Carolyn Raffensperger, The American View on the Precautionary Principle, in  O’Riordan Tim, Cameron James, Jordan Andrew, Reinterpreting the Precautionary Principle,  London, Cameron May, 2001, pag 183­214.  277 Il Dipartimento di Stato degli USA ha rifiutato di includere nella dichiarazione di Rio il  termina “principio” di precauzione, proponendo di fare riferimento al termine più neutro di  “approccio” precauzionale.  278 PCSD's Final Report to the President, in  http://clinton2.nara.gov/PCSD/Publications/index.html .

279 Reports  by the  President's  Council   on Sustainable  Development   ­  A New Consensus   for 

Prosperity, Opportunity, and A Healthy Environment for the Future, We Believe Statement, 12,  February, 1996, in http://clinton2.nara.gov/PCSD/Publications/TF_Reports/amer­believe.html .  L’US President’s Council on Sustainable Development affermò nel 1996 che “anche di fronte 

all’incertezza scientifica, la società dovrebbe intraprendere azioni ragionevoli per evitare i   rischi   dove  il   danno   potenziale   sulla   salute  umana   e  sull’ambiente  possa   essere   serio   o  

Tuttavia, con la  Declaration on Environment and Trade  del 1999, si rafforza la  concezione secondo cui l'approccio precauzionale rappresenti esclusivamente uno  strumento di  risk management  (gestione del rischio), che implica la necessità di  agire in base alla massima utilità attesa, rispettivamente: identificando i possibili  rischi;   quantificando   le   probabilità   del   loro   verificarsi;   e   valorizzando   costi  positivi e negativi (come salute umana, oppure la qualità dell’aria). Quindi, poiché  secondo questo orientamento la precauzione, non rappresenta un valido sostituto  per gli attuali meccanismi scientifici di valutazione del rischio, essa deve operare  solo nella fase di gestione del rischio, e mediante concreti e razionali sistemi  economici di analisi costi­benefici; inoltre  last but not least, la precauzione non  deve mai essere usata per mascherare misure protezionistiche di alcun genere. In  questo   senso,   la  Declaration   on   Environment   and   Trade  del   1999,   affermava  esplicitamente   che   “la   precauzione   è   un   elemento   essenziale   del   sistema   di  regolazione degli USA, poiché i regolatori devono spesso agire alle frontiere della   conoscenza e in assenza di una piena certezza scientifica. Noi riteniamo che  questo   elemento   precauzionale   sia   pienamente   compatibile   con   le   regole   del  WTO, in cui appare chiaro che una Agenzia di regolazione può prendere misure  precauzionali laddove vi sia una base razionale per una preoccupazione basata  sulle   informazioni   pertinenti   disponibili”280_{.   Ad   una   analisi   più   attenta   però,} 

dell'evoluzione dell'approccio precauzionale, emerge chiaramente come in realtà  l’effettiva politica internazionale degli USA abbia continuato ad agire in difesa del  libero   commercio,   e   contro   l’istituzione   di   qualunque   barriera   sostenuta   dal  principio   di   precauzione281_{.   Nonostante   infatti   diversi   esempi   interessanti   di} 

applicazione   del   principio   da   parte   degli   Stati   Uniti   ­   anche   in   un   contesto  sovranazionale282 _{­ molti strumenti normativi hanno spesso subordinato l'adozione} 

irreparabile”.

280 Joel Tickner e Carolyn Raffensperger, “The American View on the Precautionary Principle”, 

in   O’Riordan   Tim,   Cameron   James,   Jordan   Andrew,   Reinterpreting   the   Precautionary  Principle, London, Cameron May, 2001, pp. 7­186. 

281 Le affermazioni ufficiali del governo USA al Meeting ministeriale del WTO, svoltosi a Seattle 

nel   1999,   controbattono   in   maniera   palese   le   affermazioni   appena   citate,   in  http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min99_e/min99_e.htm .

282 Nel 1996 l'American Public Health Association passò la risoluzione n. 9606 intitolata “The 

Precautionary principle and chemical  exposure standards  for the workplace” che adottava  un'approccio   precauzionale:   tale   risoluzione   istituì   limiti   rigidi   e   preventivi   rispetto 

di misure precauzionali, all'individuazione di prove ben precise, oppure ad un  forte nesso di causalità, stabilito per esempio tra determinate sostanze e l'effetto  dannoso  prodotto.  Non  sfugge  a   questa  considerazione   neppure   una  delle   più  importanti adesioni congiunte (USA ­ Canada) al principio di precauzione: cioè la  Great Lakes Binational Toxics Strategy del 1999, predisposta al fine di monitorare  ed eliminare progressivamente la presenza di sostanze tossiche dai Grandi Laghi.  Nonostante la International Joint Commission (Commissione USA­Canada) abbia  accettato l’idea di implementare il principio di precauzione nella Dichiarazione283_,  collocando l’onere della prova sui produttori di sostanze chimiche (che devono  dimostrarne la non tossicità o dannosità), leggendo fra le righe del documento è  tuttavia   possibile   cogliere   una   contraddizione   laddove   la   richiesta   di   misure  precauzionali   necessità   di   precisi   riferimenti   ad   elementi   di   prova284_{.   Non   è} 

scorretto affermare, che a partire dagli anni Novanta, la regolamentazione del  rischio nell'ambito dell'Unione Europea, è stata sicuramente più rigida che negli  Stati Uniti; in pochi sanno però che fino agli anni Settanta, erano proprio gli Stati  Uniti   ad   avere   una   posizione   di   primo   piano   per   ciò   che   concerne   la  predisposizione   di   efficaci   strumenti   normativi   di   tutela   dei   consumatori   e  dell'ambiente.   Questo   primato   è   andato   tuttavia   progressivamente   perduto,   a  partire dagli anni Ottanta con l’Amministrazione Reagan, anche a causa di una  spiccata   tendenza   alla   deregolamentazione   normativa,   soprattutto   nel   settore  ambientale285_{. Fino a qualche anno fa, negli USA l’orientamento privilegiato è}  stato quello volto a sostenere la libertà di proprietà e di iniziativa economica,  spesso ostacolando la predisposizione di regole più rigide in campo ambientale286_:  gli ostacoli da superare per la legislazione ambientale precauzionale, sono stati  all'esposizione chimica. 283 Canada­United States Strategy for the Virtual Elimination of Persistent Toxic Substances in  the Great Lakes Basin, in http://www.epa.gov/glnpo/p2/bns.html . 284 Zucca G., Il principio di precauzione tra incertezza intrinseca e razionalità limitata, op. cit.,  pg. 42  285 Dal 1981 si è progressivamente delineata la tendenza delle Agenzie Regolative a produrre  decisioni che ponessero una maggiore enfasi sull'analisi dei costi e dei benefici economici dei  processi di produzione e che basano la gestione del rischio sulla valutazione di gruppi di  scienziati (Tickner – Wright 2003).  286 Il nuovo sguardo dell'Amministrazione Obama sui temi dell'ambiente, dell'energia e dello  sviluppo economico è segno del profondo mutamento in atto negli USA.

spesso rappresentati, tanto dalla richiesta di una severa analisi costi­benefici della  regolamentazione,   quanto   dalla   riduzione   dei   budget   delle   Agenzie   nazionali,  oppure dalle restrizioni all’utilizzo dei fondi. Per questi motivi, la richiesta di  prove per dimostrare l’esistenza di effetti dannosi di determinate sostanze e/o  prodotti è estremamente approfondita, e di conseguenza anche gli investimenti da  parte   delle   Agenzie   ambientali   sono   limitati   e   prudenti.   Naturalmente,   la  situazione non è così negativa come potrebbe sembrare, in quanto a livello locale  deve essere segnalato l'esempio virtuoso di alcuni Stati all’avanguardia nel campo  della protezione ambientale, come la California ed il Massachusetts. Per quello  che rileva ai fini del presente lavoro, è utile sottolineare come la prima legge  americana   che   menziona   esplicitamente   il   Principio   di   Precauzione,   sia   stata  promulgata nello Stato del Massachusetts, nel 1997: si tratta del Precautionary  Principle Act287_{, nato con l'obiettivo di fornire una linea guida per lo sviluppo della}  politica ambientale e degli standard di qualità288_{. Questo provvedimento costituì}  una delle prime e più efficaci risposte a tutte quelle iniziative legislative ­ spesso  sostenute da una pressante attività di lobbying dei principali gruppi industriali del  Paese – le quali individuavano nel superamento di rigorose valutazioni dei rischi e  di   analisi   costi­benefici,   la   condizione   necessaria   per   predisporre   normative  ambientali   più   efficienti289_{.   Comunque,   il   dibattito   tra   una   opinione   pubblica} 

sempre più informata e competente, ha progressivamente condotto a due momenti  fondamentali nel confronto interno sul principio di precauzione: la  Wingspread  Conference290  _{sull’implementazione   del   Principio   di   Precauzione   (1998),   ed   il} 

287 Commonwealth of Massachusetts, 1997, House Bill, N. 3140.  288 Sicurelli D., Divisi dall'ambiente ­ Gli USA e l'Unione europea nelle politiche del clima e della  biodiversità, Vita e Pensiero, collana Relazioni internazionali e Scienza politica, 2007, pg. 54.  289Dall'emanazione del Precautionary Principle Act, in molti Stati, i Ministeri della Salute si sono  visti riconoscere il potere di prendere misure precauzionali o di agire invertendo l’onere della  prova: ponendolo cioè a carico di chi vuole operare una determinata innovazione. Nell’Oregon  per   esempio,   le   industrie   devono   dichiarare   pubblicamente   se   stiano   utilizzando   sostanze  chimiche tossiche, e un comitato di cittadini può imporre che la pubblicazione di questi report  abbia effettivamente luogo.

290 January   23­25,   1998,  Implementing   the   Precautionary   Principle,   “Conferees   designed   a 

strategy to implement the Precautionary Principle in environmental regulation and provide a  framework   for   meeting   human   needs   in   environmentally   sustainable   ways”,   in  http://www.johnsonfdn.org/ConfArchive/ConfArchiveAction.cfm .

Massachusetts   Precautionary   Principle   Project291  _{(2001).   Entrambi   i   progetti,}  dopo aver riconosciuto il sostanziale fallimento dei meccanismi di risk assessment  nei sistemi di analisi del rischio in campo ambientale, ed aver constatato   la  necessità di adottare nuovi principi guida per le attività umane, utili a fronteggiare  l’estensione e la serietà dei danni all’ambiente, concordano nella necessità di un  consenso largamente riconosciuto sulla definizione del principio di precauzione e  sulla sua implementazione292_{. Secondo il Wingspread Consensus Statement on the} 

precautionary   principle293_{,   si   rivela   necessario   “implementare   il   Principio   di}  Precauzione:   quando   un’attività   genera   dubbi   di   danni   alla   salute   umana   e  all’ambiente, misure precauzionali devono essere prese anche se la relazione tra   cause ed effetti non è stata completamente stabilita scientificamente”;  in questo  contesto, l’onere della prova dovrebbe spettare a chi propone una determinata  attività industriale, piuttosto che ai destinatari di una innovazione tecnologica;  mentre il processo di applicazione del principio deve essere aperto, informato,  democratico e deve includere tutte le parti potenzialmente interessate, includendo  infine l’esame di tutte le alternative, compresa l’inazione. Quella che emerge da  questi   documenti  è   una  visione  del   principio   di  precauzione   molto  forte,   che  difficilmente può conciliarsi con l'atteggiamento diffidente ­ se non addirittura  ostile   –   assunto   poi   negli   anni   successivi   dall'Amministrazione   Federale  statunitense.  Nonostante i tanti esempi di una radicata sensibilità ambientale ed  un opinione pubblica locale anche favorevole ad un approccio relativamente forte  al principio di precauzione, molti studiosi per giustificare questo cambiamento  concordano a questo proposito su diverse ragioni, tra cui294_{: “a) la precauzione} 

291 Massachusetts Precautionary  Principle  Project,  Statement from the International Summit on 

Science   and   the  Precautionary  Principle,   December   2001,   in  http://sustainableproduction.org/precaution/back.brie.brie.html .

292 Un intento  molto  simile  a  quello  che   condurrà   il   Consiglio  d’Europa   e  la  Commissione 

Europea   ad   elaborare   la   Comunicazione   COM(2000)   01   final,   del   2   febbraio   2000,   sul  principio di precauzione.

293 Wingspread   Consensus   Statement   on   the   precautionary   principle,   January   26,   1998; 

“Therefore it is necessary to implement the Precautionary Principle: Where an activity raises  

threats of harm to the environment or human health, precautionary measures should be taken  even   if   some   cause   and   effect   relationships   are   not   fully   established   scientifically”,   in 

http://www.gdrc.org/u­gov/precaution­3.html .    

294 Joel Tickner e Carolyn Raffensperger, “The American View on the Precautionary Principle”, 

viene vista come protezionismo commerciale e ingiustificata interferenza nelle  attività imprenditoriali; b) limitazioni intrinseche quali: limitata flessibilità nelle  regolamentazioni; la natura litigiosa della politica ambientale USA; la necessità  delle agenzie di difendersi davanti alle corti; l’affidamento su una visione ristretta   di regolamentazioni basate sulla scienza e sugli esperti, dunque su procedure  formalizzate   e   valutazioni   razionali;   c)   l’influenza   dei   regimi   di   commercio  internazionale; d) la crescente opposizione delle industrie alla precauzione; e) la  mancanza da parte delle Agenzie governative di una visione a lungo termine o  della volontà di effettuare cambiamenti su vasta scala”. Tra tutte questi elementi  emerge   soprattutto   quello   dell’affidamento   delle   decisioni   a   considerazioni  strettamente scientifiche e razionali: uno dei motivi di questo rigore risiede nella  natura competitiva dei vari poteri. Mentre in Europa ad esempio, le procedure  decisionali   nel   settore   ambientale   possono   essere   in   determinate   circostanze  informali e consultive, negli USA invece è molto più alta la possibilità che sorgano  dispute dinanzi ad organismi federali quali il Congresso o le Corti di giustizia. La  causa di questa conflittualità è da ravvisare essenzialmente nella netta ripartizione  delle attribuzioni tra il livello locale e quello federale: in questo caso il controllo  reciproco della legislazione ne è una diretta conseguenza, che se da una parte può  essere   positiva  in  quanto  ogni   decisione   presa  ad   un  certo  livello   può  essere  riesaminata da un altro livello, dall'altra comporta la necessità che la decisione sia  sostenuta da una documentazione solida e sostanzialmente inattaccabile, in quanto  basata   su   affidabili   elementi   di   certezza   scientifica.   La   giustizia   delle   Corti  federali, ha dunque un indubbio ruolo di primo piano nel decidere la politica  ambientale statunitense, tale da condizionare ed inibire anche eventuali iniziative  precauzionali delle Agenzie ambientali,  pur se legittimate da mandati espliciti in  tal   senso.   Le   Corti   federali   nel   tempo   hanno   progressivamente   sviluppato   un  atteggiamento fortemente anti­precauzionale, guidato – se così si può dire ­ da  quella che viene definita come hard look doctrine295_{, esaminando il tipo ed il peso} 

Principle, London, Cameron May, 2001, pp. 7­186. 

295 Miles   T. J.,  Sunstein C. R.,  The  real   world of  arbitrariness  review,  December  19,  2008, 

University of Chicago, Public Law Working Paper No. 188, Harvard Law School Program on  Risk   Regulation   Research   Paper   No.   08­14,   in  http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?

dell’evidenza prodotta per sostenere la decisione, e ponendo un gravoso onere  della   prova   a   carico   delle   Agenzie,   con   l'obiettivo   preciso   di   invalidare   ogni  decisione che sia “arbitrary or capricious”296_{. Il risultato di questa orientamento,} 

si concretizza essenzialmente in: a) un onere della prova più gravoso a carico dei  proponenti   misure   restrittive   in   campo   ambientale;   b)   una   quantificazione  economica di tutti i parametri di riferimento coinvolti nel determinare l'entità  dell’incertezza   scientifica;   c)   la   necessità   di   dimostrare   la   ragionevolezza   e  l'opportunità delle decisioni; d) enfasi crescente sull’analisi costi­benefici e sulla  valutazione del rischio comparativa. Un esempio significativo in questo senso, è  dato da una decisione del 2000 della Corte Suprema che, accogliendo le richieste  delle industrie, ha sentenziato l'obbligo per l’EPA di effettuare una rigorosa analisi  costi­benefici nel definire gli standard sull’aria, nonostante le disposizioni del  Clean Air Act297  _{avessero già espressamente proibito considerazioni di carattere}  esclusivamente economico. Di conseguenza, le Agenzie ambientali statunitensi  hanno sviluppato procedure molto rigorose basate su una chiara separazione fra il  compito scientifico di valutare il rischio e quello politico di gestirlo: gli esperti  diventano così gli individui più idonei a valutare l’evidenza scientifica disponibile  e produrre la miglior decisione possibile, tanto sotto il profilo economico, che  sociale.   Naturalmente   i   gruppi   industriali   più   attivi   nella   ricerca   e   nella  produzione, hanno pienamente condiviso ed appoggiato una modalità di approccio  abstract_id=1028872 ; “The Administrative Procedure Act instructs federal courts to invalidate  agency decisions that are "arbitrary" or "capricious." In its 1983 decision in the State Farm  case, the Supreme Court firmly endorsed the idea that arbitrariness review requires courts to  take a "hard look" at agency decisions. The hard look doctrine has been defended as a second­ best substitute for insistence on the original constitutional safeguards; close judicial scrutiny is  said to discipline agency decisions and to constrain the illegitimate exercise of discretion. In  the last two decades, however, hard look review has been challenged on the plausible but  admittedly speculative ground that judges' policy preferences affect judicial decisions about  whether agency decisions are "arbitrary.”  

296 Si   può   dire   di   essere   passati   da   un   iniziale   atteggiamento   orientato   ad   un   sostanziale 

riconoscimento della necessità di attingere a considerazioni non scientifiche nella gestione di  rischi ai confini della conoscenza scientifica (soprattutto in considerazione dei limiti della  scienza   in   settori   complessi   quale   quello   ambientale),   ad   una   richiesta   più   stringente   di  supportare con prove scientifiche la necessità di implementare misure precauzionali.

297 Carolyn   Raffernsperger,   Use   of   the   Precautionary   Principle   in   International   Treaties   and 

Agreements,  http://www.biotech­info.net/treaties_and_agreements.html,   ottobre   1999.   Rif.  originale:  President’s  Council   on Sustainable  Development.  Sustainable  America:   A  New  Consensus, 1996. 

alla valutazione e gestione del rischio, che escluda altri tipi di considerazioni e di  valutazioni, che non siano quelle di carattere puramente scientifico. Tuttavia, una  decisa inversione di tendenza sembra essere riscontrabile nella importantissima  sentenza pronunciata dalla Corte Suprema degli Stati Uniti nel caso Massachusetts  v. Environmental Protection Agency (EPA)298  _{del 2 Aprile 2007, in cui emerge} 

nettamente   sotto   il   profilo   precauzionale,   l'esigenza   di   correggere   il   miope  atteggiamento che ha indotto gli USA, in particolare con l'Amministrazione Bush,  a reagire con grande e grave ritardo, all'avanzamento dei risultati scientifici sul  fenomeno del Global Warming. Questa decisione ha respinto la duplice posizione  dell'EPA secondo cui: a) non si disponeva dell'autorità sufficiente ad intervenire  sulla riduzione e regolamentazione dell'emissione dei gas serra, ai sensi della  Sezione 202 del Clean Air Act; b) nell'eventualità che fosse stata riconosciuta tale  autorità, sulla base delle informazioni disponibili era stato tuttavia correttamente  esercitato il potere discrezionale di non intervenire299_{. Una parte importante della} 

sentenza   riguarda   lo  standing  (la   legittimazione   ad   agire)   dello   Stato   del  Massachusetts300_{, che la stessa Corte ha riconosciuto basandosi sulla prova che} 

all'aggravarsi  del fenomeno  del  global  warming,  le coste dello  Stato vengono  298 Corte Suprema degli Stati Uniti, Caso numero 05­1120, Decisione del 2 Aprile 2007 , in  http://www.supremecourtus.gov/opinions/06pdf/05­1120.pdf; con cinque voti contro quattro i  "giudici supremi" hanno stabilito che il Governo Federale deve regolamentare le emissioni di  ossido di carbonio ed altri gas serra: “l'EPA non ha fornito una spiegazione ragionata del suo  rifiuto di decidere se i gas serra possano causare o contribuire ai cambiamenti climatici”, ha  scritto nel parere di maggioranza il giudice Paul Stevens, che ha votato a favore insieme agli  altri liberal della Corte Suprema (Stephen Breyer, Ruth Bader Ginsburg e David Souter).  Contrari i quattro giudici conservatori (Antonin Scalia, Clarence Thomas, il presidente della  Corte John Roberts e Samuel Alito; questi ultimi due nominati da Bush). Determinante è stato  ancora una volta il moderato Anthony Kennedy (nominato dal presidente repubblicano Ronald  Reagan nel 1988) . 299 Un gruppo di 19 organizzazioni aveva rivolto all'Amministrazione dell'EPA, la richiesta di  iniziare lo studio del problema del global warming, invitando ad adottare quelle norme che  avrebbero imposto limiti alle emissioni di quattro gas serra, l'anidride carbonica, il metano, il  protossido d'azoto, e gli idrofluorocarburi, emessi dalle automobili. Dopo il rifiuto dell'EPA,  che   implicitamente   si   richiamava   anche   alle   enormi   difficoltà,   ed   ai   costi   delle   misure  ambientali poste a confronto con i limitati benefici, il Massachussetts, con altri Stati ed alcuni  gruppi privati, si era attivato presso la Corte d'Appello del Circuito del Distretto di Columbia  per ottenere la revisione giudiziaria del rifiuto opposto dall'EPA ad accogliere la richiesta. La  richiesta era stata rigettata con sentenza 2­1; ma con una mossa che ha colto di sorpresa molti