L’arduo cammino della semplificazione del linguaggio amministrati-

I modelli dell‟amministrazione pubblica italiana sono caratterizzati da una marcata distinzione tra amministrazioni e amministrati, i cittadini sono stati da sempre considerati come individui passivi dell‟azione amministrativa a cui erogare prestazioni e benefici.

Oggi sembra esserci l‟esistenza di presupposti per impostare il rapporto fra amministrazione e cittadini in modo tale che questi ultimi escano dal ruolo passivo di amministrati. Sostanzialmente si tende sempre di più verso un‟amministrazione condivisa in grado di rispondere alle esigenze di una società capace di affrontare le difficoltà della burocrazia che, invece di so- stenere i cittadini, sembra spesso fare di tutto per ostacolarli.

All‟amministrazione spetta il compito più difficile, ovvero, instaurare un rapporto con i cittadini basato sulla fiducia e sul rispetto dell‟autonomia. Questo è possibile se si considera il cittadino non un problema da risolvere, bensì una persona che collabora con le istituzioni. Tutto ciò si basa sulla convinzione che i dipendenti pubblici italiani, se adeguatamente formati e motivati, possano far funzionare “il modello basato sulla co- amministrazione meglio del modello attuale, imperniato sulla separazione e sul reciproco sospetto”51

. La scelta a favore di un‟amministrazione “aper-

51

G. ARENA, Comunicazione e amministrazione condivisa, in S. ROLANDO (a cura), Teoria e tecniche della comunicazione pubblica. Dallo Stato sovraordinato alla sussidiarità, Prefazione di G. De Rita,

ta” comporta la qualificazione di valori quali la partecipazione, l‟informazione, la semplificazione, che abbandoni il sistema fondato sul “principio di unicità dell‟organizzazione”, entrato profondamente in crisi52

. La base dove impostare il nuovo rapporto con i cittadini lo possiamo rica- vare attraverso lo strumento della comunicazione d‟interesse generale. La comunicazione “giuridico-formale” serve per conoscere un atto e appli- care le norme; le comunicazioni di servizio” informano sul funzionamento degli uffici e sulla normativa applicata. Ma è la comunicazione d‟interesse

generale che è determinante alla realizzazione del modello

dell‟amministrazione condivisa. Con questo tipo di comunicazione l‟amministrazione si rivolge ai cittadini come soggetti che in quanto mem- bri di una comunità sono anche titolari di diritti e doveri, fra cui quello di contribuire, nei limiti delle proprie possibilità, alla soluzione di problemi di interesse generale”53

È detta “comunicazione amministrativa di interesse generale” perché volta a risolvere insieme i problemi di tutti e proprio per questo richiede il con- tributo di tutti per risolverli. Sembra essersi fatta definitivamente strada la consapevolezza che la „questione amministrativa‟ è un problema di tutti: i cittadini sono maggiormente attenti a rivendicare i loro diritti nei confronti delle amministrazioni, il mondo delle imprese sollecita la politica a impri- mere una svolta al funzionamento del sistema pubblico. La risposta della politica, con scelte in larga parte condivise, sono venute con le leggi di ri- forma degli ultimi anni. Nel contempo la sperimentazione dal basso sta modificando il rendimento di parecchie amministrazioni. Ciò nonostante,

Etas, Milano 2002, p. 45.

52

R. GRANDI, La comunicazione pubblica. Teorie, casi, profili normativi, Carocci, Roma 2002, p. 256.

molte ancora sono le resistenze ed è forte, tuttora, il rischio che il processo di modernizzazione subisca battute di arresto”54.

Il servizio studi della Camera dei Deputati, afferma che le leggi vigenti nel nostro paese sono circa 40 mila tenendo conto anche della legislazione re- gionale, il Parlamento approva mediamente 500 leggi all‟anno.

Il proliferarsi degli atti normativi è accompagnato da una bassa qualità dei testi, generando inevitabilmente una scarsa comprensione del dettato delle norme, amplificando così il problema della comunicazione delle leggi. Tut- tavia le leggi, proprio perché destinate a tutti i cittadini, devono poter esse- re comprese dal maggior numero di persone. La questione della divulga- zione rinvia al problema della leggibilità e della comprensibilità dei testi legislativi. Il linguaggio giuridico è un linguaggio specialistico che adotta la sintassi e la semantica del “linguaggio comune”, cioè dello strumento linguistico usato comunemente nella comunicazione quotidiana.

Il linguaggio comune non è sicuramente uno strumento perfetto, in quanto in determinati casi, soprattutto quando c è la necessità di usare forme espressive precise diventa necessario l‟uso di linguaggi specialistici. Tutta- via gli evidenti limiti del linguaggio naturale, e in particolare la mancanza di precisione, non sono una giustificazione al tentativo di sostituirlo total- mente con il linguaggio specialistico.

Il linguaggio naturale, infatti, è lo sfondo e l‟orizzonte in cui i linguaggi specialistici acquistano significato. È il linguaggio naturale a fornire le ri- sorse linguistiche e concettuali per esprimere le condizioni e i limiti dell‟impiego dei linguaggi specializzati, per definirne le strutture, per for- mulare proposte per il loro perfezionamento, per integrarli quando risultino inadeguati.

Dobbiamo, quindi, accettare la tensione dialettica tra linguaggio naturale e linguaggio specialistico, come aspetto fondamentale della nostra cultura. D'altronde un termine giuridico si compone di due elementi fondamentali: la sua forma linguistica, cioè la parola che vediamo sulla carta stampata, ed il contenuto o il concetto di cui la forma linguistica è l‟espressione. Il termine giuridico, quindi, è costituito dal concetto giuridico, formatosi nell‟ambito del sistema italiano, e la corrispondente espressione linguistica. Il linguaggio giuridico, in particolare, a differenza di altri linguaggi specia- listici, non è rigidamente delimitato, ma regola tutti gli ambiti dell‟attività umana, prendendo a prestito di volta in volta il vocabolario delle materie da disciplinare. Anche il linguaggio giuridico deve affrontare il difficile con- flitto tra l‟esigenza di disporre di tutte le risorse del linguaggio naturale e quella di dotarsi di strutture linguistiche più precise e rigorose. Solo il lin- guaggio naturale è sufficientemente ricco e versatile da consentire di de- scrivere i molteplici oggetti, comportamenti, ambiti sociali regolati dal di- ritto. Solo uno strumento umano e sociale come il linguaggio naturale è in grado di riflettere gli aspetti umani e sociali presenti in ogni problema giu- ridico. Solo la sua flessibilità consente di rappresentare i casi giuridici dan- do espressione alla individualità, alle particolari sfaccettature di ciascuno di essi.

Numerosi sono stati i tentativi posti in essere per migliorare le tecniche di redazione del linguaggio giuridico, l‟adozione di un codice messo a punto dall‟Osservatorio diretto da Ugo Rescigno, l‟istituzione di un apposito uffi- cio presso la Camera dei deputati per il coordinamento degli atti normativi, l‟emanazione di leggi di semplificazione, il tentativo di riunire le leggi ri- guardanti la stessa materia in testi unici55. Sebbene tutti i tentativi sono da considerarsi positivi , le leggi italiane continuano ad essere scritte male, so-

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no ambigue nella formulazione delle disposizioni, piene di refusi, con arti- coli formati anche da oltre 200 commi e titoli che non corrispondono, a volte, all‟oggetto della legge”.56