INDICE
Introduzione……….……..3
Capitolo 1 Il complicato lessico burocratico e l’inflazione legislativa…..…6
1.1 L’ inflazione legislativa e L’inquinamento legislativo ………..…6
1.2 Come intervenire: strategie e modelli………....14
1.3 L'avvento della tecnica di redazione dei testi legislativi, l'esempio ingle-se e l'eingle-sempio americano………..……….… 17
1.4 Il drafting legislativo in Italia……….…19
1.4.1 La normativa statale di riferimento…….………..….26
1.4.2 La normativa regionale di riferimento……….30
1.5 il ruolo della Corte Costituzionale……….….33
1.6 Le sentenze più significative della Corte Costituzionale………..…35
Capitolo 2 La redazione degli atti amministrativi………....37
2.1 Come migliorare la comunicazione………37
2.2 La pianificazione del testo………..39
2.3 L’organizzazione grafica del testo………46
2.4 La struttura della frase: la sintassi………49
2.5 La scelta delle parole, il lessico………52
2.6 La revisione del testo……….55
Capitolo 3 La necessita di una semplificazione del linguaggio
amministrati-vo………...61
3.1 L’arduo cammino della semplificazione del linguaggio amministrati-vo………61
3.2 Gli anni 90: l’era delle riforme………..………65
3.3 La Legge n.241 del 1990 e la semplificazione………70
3.3.1. Primo ciclo: 1990-1993……….…….72
3.3.2 Secondo ciclo:1994-1997………74
3.3.3 Terzo ciclo:1998-2005……….…..77
3.4 Normativa recente sulla semplificazione amministrati-va………..………..………80
3.5 Gli obiettivi, te tecniche, gli strumenti e la metodologia per la qualità della scrittura dei testi normativi……….85
3.5.1 L’analisi dell’impatto sulla regolazione (AIR )e la ricomposizione dei centri di produzione normativa……….…86
3.6 Metodologie, tecniche e strumenti per la riduzione dei carichi burocra-tici………..…94
CONCLUSIONI……….108
BIBLIOGRAFIA………...113
INTRODUZIONE
Il tema della buona scrittura delle leggi rappresenta un aspetto contenuto nella più generale questione della qualità della legislazione che a partire dagli anni 80, si è imposta all‟attenzione del legislatore.
In particolare l‟ipertrofia normativa, con il proliferare di regole, prescrizioni a carico di cittadini, famiglie e imprese ed il diffuso stato di incertezza normativa dovuto a carenze nelle qualità della legislazione in termini sia formali e sostanziali, producono costi sia in termini economici che democratici, e riducono l‟effettiva conoscibilità dell‟ordinamento giuridico da parte di coloro che vi sono soggetti.
La qualità della legislazione è materia di particolare interesse da parte della Camera dei deputati, che è intervenuta con regolamenti che hanno riguardato diversi aspetti delle procedure parlamentari in tema di esame e approvazione delle leggi, ma soprattutto hanno messo in evidenza lo stretto legame tra le procedure parlamentari e la tecnica legislativa.
Sostanzialmente la crescente complessità del dato normativo risulta strettamente connessa alla crescente articolazione delle fonti, nonché all‟aumentata complessità dei fenomeni sociali e dei settori su cui il legislatore è chiamato ad intervenire.
Recentemente abbiamo assistito a profondi cambiamenti nell‟ambito della Pubblica Amministrazione.
Sostanzialmente gli ultimi quindici anni sono stati caratterizzati da un significativo processo di riforma che ha riguardato questioni di notevole portata.
I principi che hanno ispirato i cambiamenti sono fondamentalmente due: trasparenza, intesa nell‟ambito della pubblica amministrazione come trasparenza e semplicità del linguaggio usato nella redazione degli atti pubblici, e semplificazione, intesa come semplificazione dei procedimenti amministrativi. E‟ proprio in questo contesto che trova uno spazio importante la questione relativa alla qualità del linguaggio amministrativo.
La chiarezza delle comunicazioni pubbliche deve essere inserita tra gli standard qualitativi dell‟agire pubblico, il punto cruciale sta nel fatto, però, di far capire che scrivere in modo semplice non vuol dire scrivere in modo spicciolo e semplicistico, ma bensì la semplificazione è un‟operazione complessa che implica un costante sforzo volto a rendere accessibile e comunicativo il testo amministrativo. Inevitabilmente quando parliamo di linguaggio amministrativo dobbiamo porre l‟attenzione sul problema del linguaggio delle leggi. Gli uffici pubblici svolgono il ruolo di interpreti degli atti normativi provenienti dal Governo centrale, ma spesso questo ruolo non è svolto dalla P.A. Ad oggi sono veramente poche le comunicazioni pubbliche che risultano sufficientemente chiare ed esaurienti per il cittadini. Contestualmente, un‟altra questione che ha catturato progressivamente l‟attenzione nel corso di questi ultimi anni, è quella della semplificazione dei procedimenti ammnistrativi.
La semplificazione dei procedimenti amministrativi ha assunto un ruolo centrale nel contesto delle scelte afferenti la pubblica amministrazione fino a far ipotizzare la nascita di una sorta di deprovvedimentalizzazione, figlia di un diritto sempre più vicino al cittadino.1
L‟esame delle normative che si sono susseguite negli ultimi venti anni ha evidenziato con chiarezza che l‟obiettivo della semplificazione e
1
Ittig, Istituto e Tecncica dell‟informazione Giuridica Consiglio Nazionale delle Ricerche, Drafting legislativo e controllo di qualità: esperienze proposte . pg 6-7.
razionalizzazione dei procedimenti attraverso i quali le amministrazioni operano abbia rappresentato uno degli obiettivi assiduamente perseguiti dal legislatore. La semplificazione amministrativa è lo strumento primario per migliorare il rendimento delle strutture pubbliche, in quanto costituisce il punto di partenza per consentire il raggiungimento del reale buon andamento della P.A cosi come sancito in Costituzione. La semplificazione dei procedimenti amministrativi rappresenta una delle principali vie da seguire nella prospettiva della realizzazione di un nuovo modello d‟amministrazione, in grado di rispondere in modo tempestivo alle richieste dei cittadini diminuendo cosi i tempi di attesa e di disagi, in grado di decidere con maggior rapidità in modo da risparmiare tempo e denaro, e in
CAPITOLO 1
IL
COMPLICATO
LESSICO
BUROCRATICO
E
L'INFLAZIONE LEGISLATIVA
1.1 L’ inflazione legislativa e L’inquinamento legislativo
La questione sul modo di redigere le leggi è in gran parte una questione che ha caratterizzato gli ultimi decenni, riconducibile, anche se in modo marginale, al più complesso discorso intorno alle leggi su cui in passato hanno ragionato filosofi e politici e che dagli stessi ha preso il nome di scienza della legislazione. Sostanzialmente, al centro degli interessi di questi autori c‟è l‟analisi dei rapporti tra le leggi e le società a cui esse si applicano, facendo ricadere l‟attenzione principalmente al come produrre “buone leggi". Le riflessioni ed indicazioni di tecnica legislativa sono da ricercare nei lavori preparatori dei moderni codici e nei dibattiti dottrinali da essi suscitati 2.
Si tratta però di osservazioni accidentali che difficilmente si sono amalgamate in un discorso complessivo sulla legislazione. Fenomeni come la globalizzazione dei sistemi economici e finanziari , il proliferare dell‟innovazione scientifica e tecnologica hanno aperto la strada ad una riflessione sui modi di produzione delle norme e sulla loro qualità in termini di chiarezza, coerenza ed efficacia. In modo schematico possiamo distinguere due fasi, la prima caratterizza gli anni 80 e l‟attenzione è posta principalmente sugli aspetti di più immediata evidenza che riguardano la qualità della scrittura delle leggi, questo è avvenuto sia a livello politico sia a livello scientifico. La seconda fase caratterizza gli anni 90, dove diventa
più evidente che le regole di redazione, se non sono accompagnate da interventi incisivi e penetranti sugli aspetti sostanziali, di natura politico-istituzionale della produzione legislativa, serviranno a poco.
Sempre di più si prenderà consapevolezza che il miglioramento della qualità della legislazione non è solo un problema di carattere meramente tecnico-giuridico, ma che per il suo coinvolgimento sul piano istituzionale, sociale ed economico è anche un rilevante obiettivo politico, tanto da apparire per la prima volta in un Trattato Internazionale e nelle raccomandazioni di Organizzazioni Internazionali come l‟OCSE, preoccupata delle ricadute economiche negative di una normazione formulata male.
Le lamentele sull‟abbondanza delle leggi risalgono addirittura all‟antichità classica e attraversano tutto l‟evo moderno, oggi siamo tutti d‟accordo sul dire che la situazione è diventata insostenibile, il numero delle leggi e la lunghezza dei testi legislativi sono in continua espansione. Inoltre è opinione diffusa che alcuni fenomeni del nostro tempo abbiano inciso sulla legislazione italiana, causando in alcuni casi, non pochi problemi. Il pluralismo sociale, caratteristica tipica di ogni società occidentale ha, per esempio, originato il fenomeno della pluralità delle fonti normative, che se da un lato è sintomo di democrazia all‟interno di una comunità (pensiamo all‟autonomia normativa degli enti locali o alla rilevanza della normativa comunitaria nella nostra vita quotidiana) dall‟altro accresce il tasso di complessità del diritto positivo a scapito dell‟illuministico valore della generalità della legge.
Ancora, si pensi all‟evoluzione che ha portato il nostro Stato, come molti altri, a trasformarsi da ottocentesco stato liberale in moderno stato sociale. Tale caratteristica se da un lato esalta le differenze, le specialità, le eccezioni, garantendo così effettivamente l‟uguaglianza dei cittadini,
dall‟altro si riflette nella legislazione, che da legislazione per clausole generali è divenuta una legislazione analitica.
Questi sono solo alcuni esempi del fenomeno che in senso più generico è stato definito inflazione legislativa.
Questo fenomeno, al pari dell‟inquinamento legislativo (a sua volta generatore di: ambiguità semantica, ambiguità sintattica, indeterminatezza, abrogazioni innominate, norme intruse, stratificazione di norme, norme omnibus, antinomie, rinvii a catena, ecc.), ha non pochi riflessi sulla certezza del diritto, sull‟equilibrio fra poteri costituzionali, sulla crescita economica, sui costi della giustizia, sull‟osservanza della legge.
In Italia la Raccolta ufficiale delle Leggi e dei Decreti inizia nel 1861, (anno della formazione del Regno di Italia) oggi ha una consistenza che si aggira intorno ai 1200 volumi, non sappiamo quante siano le leggi e gli atti aventi forza di legge vigenti contenuti in questi volumi, ma circolano cifre fantasiose che vanno da 150.000 a 300.000 leggi.
I dati ovviamente non sono attendibili sia perché non veniva data alcuna indicazione circa la natura degli atti compresi sotto il termine generico di legge, ovvero venivano considerate solo leggi del Parlamento o anche i decreti legge e leggi regionali?, inoltre venivano prese in considerazione leggi promulgate o leggi vigenti?
Occorre innanzitutto, per fare chiarezza sulla questione, tenere separato il discorso sulle leggi promulgate (certo) da quello sulle leggi vigenti (incerto). La difficoltà di un censimento reale di tutti gli atti normativi principali sta nella incertezza di individuazione degli atti aventi forza di legge emanati dal Governo sotto forma di Regio Decreto prima e di Decreto del Presidente della Repubblica poi, ossia di atti aventi la stessa veste degli atti normativi secondari o dei veri e propri atti amministrativi.
di certi atti normativi emanati dall'esecutivo. È da tenere presente che stiamo parlando, attenzione, di leggi promulgate. Pertanto se dal calcolo delle leggi statali promulgate si passa a quello delle leggi statali vigenti allora il discorso si fa più complicato.
Senza altro nessuno può contestare che partendo dalle 30.476 leggi statali promulgate, per ottenere il numero delle leggi vigenti, devono essere sottratte le leggi esplicitamente abrogate dal legislatore, le leggi di mera modifica recanti solo modifiche testuali a leggi precedenti nonché le leggi che abbiano esaurito i loro effetti come ad esempio la legge di bilancio. In conclusione, per quanto concerne le leggi vigenti si possono fare stime più o meno attendibili, ma non calcoli numerici come per le leggi promulgate.
Passando adesso a considerare la durata della vigenza delle leggi, questa è diventata sempre più corta, sostanzialmente non ci sono più leggi scolpite nel bronzo, ma leggi fatte pour l'espace d'un matin3 . Vassalli, un giurista testimone di questo mutamento si esprimeva cosi: “Le leggi di cui si tratta non sono le leggi che, assistite da vetusta tradizione, si confondono quasi col modo di essere della nostra vita di genti civili, leggi che vivono ormai nel nostro spirito e ne costituiscono nozioni fondamentali e tralatizie, matrimonio, parentela, debito e credito, proprietà, usufrutto, testamento, ipoteca, pena, processo, giudice, prova. Sono leggi che si emanano ogni giorno, leggi spicciole, leggi variabili, leggi accavallatesi una sull'altra, leggi che talora vanno anche a toccare quelle mura maestre di cui si è detto, sono leggi le quali mirano soprattutto ad attuare quel compito che il pubblico potere si è assunto sempre più ai giorni nostri, di regolare la vita nelle singole concrete determinazioni: curarci la salute, assicurarci la vecchiaia. Questa è la legislazione di oggi poiché oggi tutto o quasi tutto è materia di pubblica
amministrazione”.4
.
Sostanzialmente le ultime parole di Vassalli ci portano al cuore del problema, ovvero alle cause dell'aumento della legislazione e del suo mutamento qualitativo.
In sintesi le cause sono individuate in primo luogo nel mutato ruolo dello Stato, assistendo ad un passaggio del ruolo dello stato da Stato liberale e Stato interventista ed assistenziale, con l'obiettivo di realizzare un' uguaglianza sostanziale, di correggere distorsioni nel mercato e porre limitazioni a diritti individuali in nome dell'interesse collettivo, di tutelare le posizioni più deboli, di garantire ai cittadini un minimo di sicurezza sociale.
Il mutamento del ruolo dello Stato è caratterizzato da una imponente espansione dei pubblici servizi, come poste, ferrovie, scuole, strade,
prestazioni sanitarie che hanno comportato una estensione e
moltiplicazione delle regole.
In sostanza il passaggio dall'eguaglianza davanti alla legge, alla eguaglianza nella legge conduce alla produzione e all'applicazione di misure differenti data la differenza delle situazioni. Alla legge unica ed identica per tutti i cittadini si sostituiscono tante leggi o norme di legge quante ne richiedono le diverse situazioni o categorie di cittadini.
Inoltre, tra le altre cause di aumento delle norme dobbiamo ricordare la intensificazione delle relazioni internazionali, l'accelerato progresso scientifico e tecnologico che determinando nuove situazioni e nuovi comportamenti sociali richiede nuove regolamentazioni ed il loro continuo aggiornamento, ed infine lo sviluppo delle autonomie che comporta una diversificazione delle fonti del diritto ed una moltiplicazione dei centri di
produzione normativa.
Sembra che l'espansione e l'evoluzione dei rapporti sociali e di conseguenza l'emergere di nuovi bisogni nella società giustifichi l'aumento delle norme, se la legislazione aumenta per far fronte a nuove esigenze l'aumento in questi casi non è inflazione, possiamo quindi stabilire il discrimine al di la del quale la proliferazione della legislazione si tramuta in inflazione e come misurarla? Chiaramente non esiste risposta appropriata a queste domande ma possiamo dire con certezza che il termine inflazione non esprime un chiaro concetto tecnico, ma semplicemente una grande quantità. L'inflazione legislativa è quindi una nozione che sfugge ed una analisi rigorosa.
Per chiarire ulteriormente una esemplificazione può essere fatta riflettendo su ciò che accade quando i pubblici dipendenti attuano il così detto sciopero bianco, che consiste nella applicazione scrupolosa ed integrale di tutte le norme che disciplinano un dato servizio pubblico. Il servizio amministrativo coinvolto rimane paralizzato. Evidentemente esistono norme di troppo o inutili se le amministrazioni funzionano quando non si osservano tutte le prescrizioni nel dettaglio.
Con il termine inflazione legislativa viene inteso un eccesso di legislazione nel duplice senso di:
invasione di regole in settori di attività che potrebbero essere piu proficuamente e con maggiore efficienza gestite dall'autonomia dei privati.
di legislazione minuta, che si disperde in una massa di dettagli mutevoli, la cui regolamentazione potrebbe essere meglio gestita da
organi dell'esecutivo5.
Che le leggi siano mal formulate è una lamentela costante. Vi sono difetti che riguardano la legislazione nel suo complesso, la grande massa di norme con il loro intrecciarsi è gia di per se una rilevante causa di inquinamento, è sempre più difficile individuare con certezza la norma applicabile. Vi sono poi difetti della legislazione attribuibili a cause strutturali, poiché traggono origine dalla struttura dell'ordinamento nel quale il legislatore stesso opera e dal quale è condizionato, ad esempio l'esistenza di una pluralità di fonti normative concorrenti, senza una precisa ripartizione delle competenze ed un ben definito rapporto tra le fonti stesse, è causa di incertezze e contraddizioni.
Infine vi sono difetti soggettivi collegati alla qualità del testo, dovuti a scarsa perizia o attenzione nella redazione, o ad insufficiente o mancato coordinamento con il contesto normativo in cui le nuove disposizioni vanno a collocarsi. I difetti tipici sono:
Ambiguità semantica: esprime un incertezza sul significato da attribuire ad un termine.
Ambiguità sintattica: esprime un incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione della parola nella frase.
Vaghezza della norma: si ha vaghezza della norma quando il significato del termine è elastico.
Abrogazione innominata:(è tra le maggiori cause di inquinamento legislativo) consiste nell'uso di una formula “ Tutte le norme incompatibili con la presente legge sono abrogate”.
5R Pagano, Introduzione alla Legistica. 14
Norme intruse: sono disposizione che vengono inserite nel corpo di una legge avente per oggetto una materia del tutto estranea .
Stratificazioni di norme: questo fenomeno si verifica quando nella stessa materia si sovrappongono nel tempo più disposizioni, le quali coesistono perchè non viene precisata in modo chiaro la relazione con le disposizioni precedenti.
Ricorso frequente a leggi omnibus: la legge omnibus è una legge che contiene disposizioni relative ad una pluralità di materie eterogenee. Un esempio di legge omnibus è rappresentato in Italia dalle leggi collegate alla annuale legge finanziaria.
Antinomie: si ha antinomia quando due norme annettono ad una medesima fattispecie due conseguenze diverse ed incompatibili.
Rinvii a catena: necessari, ma spesso diventano fonte di difficoltà di interpretazione dell'esatta portata di una disposizione quando la disposizione a cui rinvia a sua volta rinvia ad altre disposizioni.
Tutti questi difetti che si moltiplicano col crescere del numero delle leggi, determinano uno stato di inquinamento dell'ordinamento giuridico, incidendo in modo del tutto negativo su diversi aspetti, il primo è la certezza del diritto intesa come possibilità di prevedere le conseguenze giuridiche della propria condotta che, sebbene ripetutamente richiamato6, sembra essere scomparso.
Il secondo sull'equilibrio dei poteri costituzionali (legislativo e giudiziario in particolare), in quanto norme mal formulate, ambigue, vaghe, considerato che lo spazio interpretativo è amplio costituiscono il veicolo di un trasferimento del potere legislativo dal suo titolare al giudice, organo
6 Per l'art 2 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo la certezza del diritto è un “diritto naturale ed imprescindibile”. Per la Corte di giustizia dell'Unione Europea è un principio generale del diritto.
non elettivo e politicamente non responsabile, che diventa per tale via l'effettiva fonte del diritto.
Ancora sui costi della giustizia, poiché disposizioni incomprensibili o di incerto significato aumentano il ricorso al giudice causando una moltiplicazione dei processi, allungando così i tempi della giustizia.
Infine, sull'osservanza della legge: leggi incomprensibili e costantemente moltiplicate generano sentimenti di sfiducia sulla loro osservanza ed aprono il varco ad una applicazione arbitraria delle leggi stesse.
1.2 Come intervenire: strategie e modelli
La sentenza della Corte Costituzionale n. 364 del 24 marzo 1988, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5 del codice penale nella parte in cui non prevede l'ignoranza inevitabile della legge penale, richiama inevitabilmente l'attenzione pubblica su una fondamentale questione di garanzia di conoscibilità delle leggi, da riconoscere a tutti i cittadini.
L'ignoranza va valutata sia con riferimenti oggettivi sia soggettivi, nella prima fattispecie rientra il caso in cui lo Stato non abbia reso oggettivamente conoscibile la legge, qualora il testo legislativo sia assolutamente oscuro o l'atteggiamento interpretativo degli organi giudiziari sia particolarmente caotico, dove si ravvisa l'impossibilità di conoscere la legge da parte di ogni cittadino.7
La Corte eccepisce l'incostituzionalità dell'articolo 5 codice penale nei confronti dell'articolo 3 Costituzione commi 1 e 2, che sanciscono il principio di uguaglianza formale e sostanziale, ciò in quanto chi adempie ai
suoi doveri di diligenza (art 2 Cost), che gli impongono d'informarsi, e ciò nonostante si trovi in uno stato di ignoranza della legge non può essere trattato allo stesso modo di chi abbia deliberatamente violato tali doveri. Se il cittadino si è dimostrato ligio al dovere e ciò malgrado continua a non conoscere la legge, la sua ignoranza deve essere considerata inevitabile e pertanto scusabile.
La sentenza, affermando che costituisce causa di giustificazione l'ignoranza inevitabile della legge, la quale può discendere da condizioni di ritardo culturale del singolo o da eccessivo affollamento delle norme in un settore, spinge verso la ricerca di soluzioni al problema dell'oscurità del linguaggio delle leggi e dell'eccessiva proliferazione delle stesse.
Vi sono diverse direzioni di intervento, in primo luogo per poter migliorare la situazione occorre provvedere al miglioramento del linguaggio utilizzato dal legislatore, e questo intervento deve necessariamente essere accompagnato da una forte azione di decongestionamento dell'universo normativo, ciò in quanto la chiarezza del linguaggio non è sufficiente a migliorare la qualità del quadro normativo se il numero delle leggi è talmente elevato da renderla nel suo complesso oscura.
La dottrina propone diverse strategie da adottare per migliorare la qualità delle norme, tra le quali quella di agire direttamente durante l'iter di formazione delle leggi in quanto la presentazione di un progetto di legge già esteso in modo chiaro potrebbe certamente contribuire al miglioramento della qualità del testo normativo.
La nostra Carta Costituzionale si limita a prescrivere che il progetto di legge debba essere redatto in articoli, ma in realtà un filtro c'è ed è il giudizio di ricevibilità del testo da parte del Presidente dell'Assemblea, ma non sempre migliora efficacemente perchè spesso durante la fase della
discussione del progetto di legge si possono introdurre emendamenti al testo primitivo rendendo difficile il controllo della leggibilità del testo nel suo complesso. Il controllo sull'ammissibilità degli emendamenti, riguardante l'eliminazione di frasi intruse, è affidato al presidente dell'assemblea, messo in difficoltà dall'elevato numero di emendamenti proposti, inoltre viene richiesta una certe tempestività nel votare gli emendamenti, anziché dopo 24 ore dal loro deposito.
Un ulteriore rimedio all'oscurità delle leggi viene visto anche nella cosi detta analisi di fattibilità, si tratta di una valutazione preventiva della capacità di realizzare gli obiettivi attraverso la legge che si vuole proporre. Attraverso questa analisi si vuole inoltre verificare se è effettivamente necessario provvedere con la legge al raggiungimento di un determinato scopo o se non vi siano altre modalità. Si tratta sostanzialmente di un filtro selettivo che precede l'adozione della norma8.
Dunque, è possibile porre rimedio a questo stato di cose? Esistono dei modelli ai quali ispirarsi? Taluni sostengono che sarebbe uno sforzo invano voler porre rimedio alla odierna situazione facendo ricorso a misure di corretta redazione delle leggi anche, eventualmente accompagnata da riforme istituzionali che ne faciliterebbero l'applicazione, in quanto la crisi di legge riflette la crisi di governabilità di una società complessa. La tesi non è assoluta nella sua certezza.
Sostanzialmente il discorso volge in più direzioni, alcune hanno una valenza prettamente politica, altre prettamente tecnica. C'è dunque da considerare sia il versante politico-istituzionale sia quello tecnico-giuridico.
I fattori politico-istituzionali influiscono inevitabilmente, spesso in modo
8 L‟analisi di fattibilità ha avuto scarsa applicazione nel nostro ordinamento, mentre le tecniche di redazione hanno trovato una loro concreta applicazione, come dimostrano le Checklists: griglia di
negativo, sulla qualità tecnica della legislazione, oltre che chiaramente sulla quantità, ma proprio per la loro caratteristica di essere dati strutturali del sistema costituzionale sono difficilmente o raramente modificabili, costituendo di fatto limiti insuperabili ogni qual volta gli obiettivi di razionalizzazione legislativa si scontrano con essi.
1.3 L'avvento della tecnica di redazione dei testi legislativi,
l'esempio inglese e l'esempio americano
Gli studi di tecnica della redazione dei testi legislativi non hanno solide radici nel nostro paese, fino a tempi poco recenti non erano nemmeno ben conosciute le esperienze operative straniere che in altri paesi hanno consentito lo sviluppo dello studio di quelle materie, fino a favorirne l'inserimento nei programmi di studi accademici.
Un indice sintomatico dell'arretratezza della tradizione giuridica italiana in materia è stato di recente ricordato da Pizzorusso, quando in una breve nota ha accennato alla discussione apertasi sulla rivista Diritto dell'Economia circa il fatto di inserire “Scienza della Legislazione” fra le discipline di studio universitarie9.
Quello che pero è importante considerare è il fatto che nelle esperienze straniere la tecnica a cui si riferiscono è proprio sia di attività professionali specificatamente orientate alla redazione di testi legislativi e più in generale di disegni o progetti di legge, sia di funzioni pubbliche di cui quelle attività professionali sono la sostanza.
A riguardo merita citare brevemente la vicenda che ha portato alla istituzione del Parliamentary Counsel in Inghilterra con atto del Tesoro, nel 1869.
9Lezioni di tecnica legislativa, a cura di S.Bartole pubblicazione dell'istituto superiore per
In realtà gia nel 1837, Lord John Russel aveva nominato un Parliamentary Counsel , che fungeva da supporto allo staff della Home Office, e soluzioni provvisorie erano state adottate sia nel 1842 che nel 1948 impiegando presso il Tesoro diversi consiglieri legislativi i quali venivano cosi ad affiancarsi al consigliere parlamentare.
La ratio che stava dietro all'istituzione del Parliamentary Counsel era quella di dar carico ad esso, direttamente o indirettamente , di tutte le leggi di iniziativa governativa, con la sola eccezione delle leggi per la Scozia e Irlanda e delle leggi riconducibili all'iniziativa di dipartimenti governativi, nel 1871 lo stesso Tesoro allargò questi intendimenti espandendo l'intervento del Parliamentary anche per l'esame e la revisione del lavoro fatto.
Sebbene la situazione del Legislative Councel of the Congress negli U.S.A è diversa, poiché l'esecutivo in quell'ordinamento non ha poteri di iniziativa legislativa, ritroviamo alle origini dell'istituto la conversione di un'attività professionale pubblica che già abbiamo riscontrato nel Regno Unito. Infatti dopo alcuni tentativi tra il 1912 e il 1913 di dar vita a “legislative drafting agencies” che doveva operare in connessione con le assemblee parlamentari federali statali, il comitato dei reggitori del Legislative Drafting Research Found ritenne che il congresso si sarebbe dotato di strumenti di tecnica legislativa solo se gli fosse stato dato il modo di valutare l'utilità della tecnica attraverso l'utilizzazione di un ausilio esterno qualificato. Dopo pochi mesi uno dei dirigenti dello staff del Found fu invitato a Washington per iniziare l'esperimento.
L'esperimento fu ritenuto così utile da che da li a poco, in occasione del Revenue Act del 1918 venne istituito un Legislative Drafting Service , convertito successivamente nell'Office of the Legeslative Counsel.
Come ricordato poc'anzi l'esecutivo nell'ordinamento degli U.S.A non ha poteri di iniziativa legislativa e proprio per questo che risultava evidente fin dalle origini la necessita di una distinzione tra Legeslative reference e Legeslative drafting
1.4 Il drafting legislativo in Italia
Già nei primi decenni dello Stato unitario si era tentato da più parti di avviare una riflessione sugli aspetti qualitativi della legislazione 10.
Vi erano posizioni che sostenevano la necessità di dotare le assemblee parlamentari di un'apposita commissione, costituita da tecnici, che svolgesse un'adeguata attività di consulenza alla formazione delle leggi, mentre altri prospettavano compiti di consulenza da affidare alla magistratura contabile o al Consiglio di Stato.
Contestualmente, in quegli stessi anni si inizia a parlare della scarsa chiarezza espositiva lessicale di molti testi normativi e si propone l'utilizzo di formulazioni più appropriate, nonché si inizia a parlare di quella valutazione che prenderà il nome di analisi della fattibilità11 .
L'attenzione nata nel corso degli anni 60 sui modi di produzione legislativa era concentrata solo sul problema della funzionalità del Parlamento oppresso dalla proliferazione di una legislazione di dettaglio e a volte di scarso rilievo, tale per cui capace di distogliere l'attenzione dai grandi temi politici e dall'esercizio dell'attività di controllo sul Governo.
10 Le origini della tenica legislativa devono essere ricercate nel dibattito vertente sul tema della redazione e qualità dei testi normativi svoltosi nel corso del 1960, la relazione di M. RAVERAIRA. Definizione e ruolo dell'analisi di fattibilità delle leggi. Metodi tecniche e strumenti per l'attuazione dell'analisi di fattibilità delle leggi, in iter legis, 1996-1997 nn 5-6 37-48.
11 G.Castaldi, La predisposizione e formulazione tecnico-giuridica delle leggi e dei regolamenti, in Foro amm. 1946 pt. IV, 27-38
Le proposte allora formulate spingevano ad operare un decentramento legislativo, dando attuazione all'ordinamento regionale, ad attenuare un maggior ricorso alla delega legislativa al Governo ed infine a procedere ad un ampia delegificazione12 .
I risultati ottenuti con queste azioni non furono soddisfacenti, in quanto la produzione legislativa delle Regioni, istituite nel 1972, non ha prodotto alcun effetto riduttivo sulla produzione legislativa parlamentare, l'istituto della delega al Governo è stato avviato con parsimonia e il processo di delegificazione non venne avviato.
E' solo sulla fine degli anni 70 che matura un più duraturo interesse ai modi di produzione delle norme.
L'avvio è stato dato dal “Rapporto sui principali problemi dello Stato”, presentato al Parlamento il 16 marzo 1979 dall'allora Ministro Giannini, il quale non solo denunciava i rilevanti problemi di oscurità delle leggi, ma affermava la correlazione tra la qualità della legislazione, soprattutto sotto il profilo della sua fattibilità e produttività e l'efficacia della pubblica amministrazione13.
Questi temi furono oggetto di successivo esame da parte della “Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità e l‟applicazione delle leggi”, nota come Commissione Barettoni-Arleri dal nome del suo Presidente. La relazione, presentata al Parlamento il 17 e il 18 giugno 1982, evidenziava che “il problema dell‟attendibilità amministrativa delle leggi, pur nella sua prevalente intima connessione con
12R Pagano, Introduzione alla Legistica. op. cit
13l rapporto evidenziava inoltre che il problema delle tecniche di amministrazione era legato al problema della analisi di attuabilità amministrativa delle leggi. Pertanto dalla relazione si traeva la conclusione della necessità di istituire un ufficio specializzato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il compito di verificare preventivamente l‟attuabilità di ogni progetto di legge, in
quello delle tecniche di amministrazione, non si esaurisce in esso, ma attiene anche al problema della tecnica legislativa”.
La commissione ritenne di dover approfondire alcuni aspetti della tecnica di progettazione legislativa. A questo riguardo, sulla scorta di un importante studio preparatorio elaborato dal Prof. Rescigno, la Commissione indicava all‟interno della relazione alcuni ricorrenti difetti del linguaggio legislativo e suggeriva alcune proposte atte ad eliminare o a limitare gli aspetti più vistosi.
Il drafting legislativo assunse così un‟importanza centrale all‟interno della relazione, tale che si susseguirono numerosi studi e vennero fatte diverse ricerche sul tema delle tecniche di corretta scrittura e articolazione di un testo normativo, mentre l‟aspetto della fattibilità rimase alquanto in ombra. La relazione della Commissione Barettoni-Arleri ebbe sia un seguito dottrinario, in quanto il mondo accademico iniziò ad interessarsi alla materia e vennero pubblicati i primi scritti in materia (ne sono degli esempi gli atti del seminario tenuto presso l‟Università di Perugia dal 29 maggio al 2 giugno 1984 e gli scritti di vari autori pubblicati nella Rivista “Regioni” e ne “Il Foro Italiano” nel 1985), sia un seguito pratico, in particolare presso il Consiglio e la Giunta della Regione Toscana, dove furono organizzati i primi seminari di perfezionamento dei funzionari regionali al drafting legislativo e che si conclusero con l‟elaborazione di un testo di studio: “Suggerimenti per la redazione di testi normativi, che presto divenne una direttiva, vincolante per tutti gli uffici regionali”14
, e alla stesura di una
check-list: “Griglia per l‟analisi preventiva di fattibilità del progetto di
legge”. Mentre quasi tutte le altre Regioni seguirono l‟esempio toscano, e vennero approvate analoghe direttive da quasi tutte le Giunte, in ambito nazionale l‟effetto della relazione Barettoni Arleri fu molto minore. Inoltre
sul piano regionale, l‟esperienza toscana ha dato avvio al percorso che ha portato all‟istituzione dell‟Osservatorio legislativo interregionale, nell‟ambito del quale veniva messo a punto un manuale di drafting per le regioni, giunto nel corso degli anni alla redazione di tre edizioni (la terza è del 2007).
A livello nazionale vi sono due avvenimenti che vanno ricordati, da una parte la promulgazione della legge 11 dicembre 1984, n. 839, che riorganizza totalmente la vecchia normativa sulla pubblicazione degli atti normativi e la conseguente approvazione del d.p.r. 28 dicembre 1985, n. 1092 (Testo Unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del presidente della repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della repubblica italiana), con il quale si cerca di garantire una più agevole conoscenza delle fonti normative. Legate a tali atti furono emanate alcune circolari, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri il 13 maggio 1986 e il 29 aprile 1988, relative alla aggiunta di note in calce agli atti normativi15.
Nel febbraio del 1986, i Presidenti di Camera, Senato e del Consiglio dei Ministri emanarono una circolare congiunta avente ad oggetto l‟adozione di un manuale sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, diverso dal manuale della regione Toscana, ma ispirato alla stessa logica16. Questa prima Circolare congiunta venne poi sostituita da una seconda più aggiornata Circolare dei Presidenti dei rami del Parlamento e del Presidente del Consiglio dei ministri adottata nell‟aprile del 2001, che manteneva invariato il titolo della precedente del 1986 (Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi). A questa Circolare ha fatto seguito, per gli atti normativi di competenza governativa (legislativi e
15 Normative Europee sulla Tecnica Legislativa, a cura di Pagano, I II edita dalla Camera dei Deputati. Roma 1988,226 ss.
regolamentari), la Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del 2 maggio 2001 avente ad oggetto la “guida alla redazione dei testi normativi”. Questi ultimi due atti (la Circolare congiunta delle Presidenze sul drafting legislativo dell‟aprile del 2001 e la Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri del maggio 2001 per il drafting degli atti di competenza dell‟esecutivo) costituiscono i due documenti fondamentali di codificazione delle regole di drafting normativo per ciò che concerne la redazione di atti normativi di competenza statale.
L‟esistenza di un testo di regole a livello nazionale e di più testi regionali aprì un‟inevitabile confronto che trovò la sua localizzazione nell‟Osservatorio legislativo interregionale e portò alla promozione di un convegno tenutosi a Palermo il 27-29 aprile del 1989 dal titolo “Fonti, tecnica legislativa, fattibilità, implementazione delle leggi e sistemi informativi”17
. La decisione più importante assunta in sede di convegno fu quella di arrivare alla redazione di un testo unificato delle regole di
drafting, che doveva essere adottato da tutti gli organi di produzione
normativa, sia nazionali che regionali. Venne costituito un gruppo di lavoro, che sotto la guida del prof. Rescigno portò alla redazione di un testo intitolato “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi”, successivamente approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee regionali il 24 gennaio 1992, con la raccomandazione ai Consigli e alle Giunte regionali di adottarlo come testo vincolante per i funzionari regionali e con l‟invito al Parlamento e al Governo di prenderlo in considerazione.
Mentre quasi tutte le Regioni hanno adottato il testo, niente e stato fatto da parte degli organi nazionali. Per quanto riguarda il riordino della
17Fonti, tecnica legislativa, fattibilità, implementazione delle leggi e sistemi informativi, in Quaderni del servizio studi legislativi della Assemblea regionale Sicilia, Palermo, 1990, n. 28.
legislazione, nell‟ambito della commissione per la modernizzazione delle istituzioni creata dal presidente del consiglio Craxi nel 1983, venne istituita la “Sottocommissione per la delegificazione” (Cassese), che presentò una relazione sulla “razionalizzazione legislativa”, la quale indicava i criteri e predisponeva gli strumenti normativi per la semplificazione e la razionalizzazione della legislazione. Alcune indicazioni date dalla sottocommissione Cassese furono in parte recepite nella legge 23 agosto 1988, n. 400. Successivamente è stato istituito al Senato, nel 1989, e alla Camera, nel 1991, un servizio di drafting affidato a funzionari parlamentari che aveva lo scopo di fornire assistenza tecnica ai singoli parlamentari nella redazione delle iniziative legislative e di accompagnare il progetto in tutte le sue successive fasi dell‟iter di approvazione. Un‟ulteriore risposta al problema della scarsa qualità delle leggi è stata fornita dalla legge 23 agosto 1988, n 400, la quale attribuisce al Segretario generale della presidenza del Consiglio dei Ministri importanti funzioni in tale ambito, ed istituisce “l‟Ufficio Centrale per il Coordinamento dell‟Iniziativa Legislativa e dell‟Attività Normativa del Governo”, il quale deve provvede, tra le altre competenze, alla revisione tecnico-formale degli schemi degli atti normativi, sia prima che dopo l‟approvazione del Consiglio dei Ministri. A questo ufficio spetta anche la formulazione di raccomandazioni e di regole tecniche per la redazione degli schemi dei disegni di legge e di altri atti normativi e l‟indicazione, in periodici rapporti al Presidente del Consiglio e ai Ministri interessati, delle incongruenze e delle antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, nonché la segnalazione della necessità di procedere alla codificazione della disciplina di intere materie o alla redazione di testi unici.
Successivamente una svolta significativa per migliorare la qualità delle leggi è avvenuta con la modifica del regolamento della Camera del 1997,
entrata in vigore il 1 gennaio 1998, che ha inciso sulla procedura dell‟iter legislativo innovandolo profondamente. Tra le innovazioni introdotte vi è l‟istituzione di un organo denominato Comitato per la legislazione, il quale ha il compito di esprimere pareri alle commissioni sui progetti di legge da queste esaminati. Il parere del Comitato riguarda la qualità dei testi, con particolare attenzione alla loro omogeneità, semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione, nonché all‟efficacia di essi per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente. Le modifiche del regolamento della Camera incidono anche sui compiti della commissione in sede referente la quale, in sede di istruttoria, deve provvedere anche alla verifica della qualità e dell‟efficacia delle disposizioni contenute nel testo. Tra gli elementi che la commissione in sede referente deve prendere in considerazione, elencati all‟art. 97 del regolamento, vi è anche quello dell‟effettiva necessità dell‟intervento legislativo, l'inequivocabilità' e la chiarezza della normativa, con particolare attenzione al significato delle definizioni e delle disposizioni, nonché la congrua sistemazione della materia in articoli e commi. La commissione, al temine dell‟esame introduce nel testo norme per il coordinamento della disciplina da essa recata con la normativa vigente, sincerandosi che siano espressamente indicate le disposizioni conseguentemente abrogate. Come si può vedere le norme che dettano disposizioni finalizzate al miglioramento della qualità delle leggi sono tutte, o quasi, di livello regolamentare, e pertanto non si tratta di norme vincolanti ciò comporta un‟inevitabile disapplicazione delle stesse e vanifica il tentativo di migliorare l‟assetto legislativo, che le stesse si pongono. Esemplificativo dell‟obiettivo mancato è il fatto che lo stesso Presidente della Repubblica, in un messaggio del 16 dicembre 2004, inviato in occasione del rinvio alle Camere del disegno di legge recante delega al Governo per la riforma dell‟ordinamento giudiziario, richiama
l‟attenzione dei Parlamentari sul problema della chiarezza e della leggibilità dei testi legislativi. In particolare il Presidente rileva la difficoltà di analizzare il testo, dovuta al fatto che le disposizioni della legge sono “condensate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si compone il messaggio legislativo”.18
1.4.1 La normativa statale di riferimento
Le tecniche per il drafting normativo statale sono, oggi, dettate in due circolari la prima delle quali è relativa alle “Regole e Raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi” e proviene dalla Presidenza di Camera e Senato e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (aprile 2001). Il testo attuale sostituisce analoghe circolari congiunte adottate, dagli stessi organi di Presidenza, nel 1986.
La Circolare fa riferimento a due differenti gruppi di enunciati, regole e raccomandazioni, differenziandoli anche graficamente nel testo. Non sembra, però, che fra essi sussista un diverso grado di vincolatività. Analizzando la struttura dell‟atto, si evidenzia che i 15 paragrafi in cui si articola la Circolare congiunta hanno delle rubriche che individuano l‟oggetto delle regole contenute in ciascuno di essi. In particolare i 15 paragrafi sono così rubricati: 19
18Tale prassi non appare affatto coerente con la ratio dell'articolo 72 della Costituzione, secondo cui ogni legge deve essere approvata "articolo per articolo e con votazione finale.” Concentrando il testo in due solo articoli si chiede sostanzialmente ai membri del parlamento di approvare o meno la legge, così com‟è, escludendo alcuna possibilità di approvazione parziale. Cfr. A. Ciampi, Messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica a norma dell‟art. 74 della Costituzione trasmesso alla Presidenza il 16 dicembre 2004, in Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, p. 2 ss.
In calce ad alcuni (non a tutti) di questi paragrafi è riportata una raccomandazione. Il secondo testo di riferimento per il drafting normativo a livello statale, è la Circolare 2 maggio del 2001 del Presidente del Consiglio dei ministri avente ad oggetto “guida alla redazione dei testi normativi”. L‟atto è stato emanato (per ciò che concerne gli organi dell‟esecutivo) in attuazione della Circolare congiunta del 20 aprile 2001. In particolare, questa seconda Circolare, per quanto riguarda gli atti normativi di competenza dell‟esecutivo, applica (aumentandone il livello di analiticità) le regole della Circolare congiunta; inoltre estende tali regole anche alla formulazione degli atti normativi caratteristici del potere esecutivo: i regolamenti.
Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi
1. Titolo dell'atto legislativo
2. Aspetti generali dell'atto legislativo 3. Rapporti tra atti normativi
4. Terminologia
5. Numerazione e rubricazione degli articoli
6. Numerazione e rubricazione degli articoli aggiuntivi 7. Partizioni interne degli articoli
8. Partizioni dell'atto legislativo di livello superiore all'articolo 9. Norme recanti «novelle»
10. Numerazione dei commi nelle «novelle» 11. Riferimenti normativi interni
12. Riferimenti normativi esterni 13. Allegati
14. Abbreviazioni e sigle
In materia di drafting statale è opportuno citare anche quanto stabilito dalla legge n. 212 del 2000 recante “disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente”. Quest‟atto legislativo, infatti, ha codificato una serie di regole di drafting da applicarsi in una materia particolarmente complessa quale quella tributaria. Proprio nel tentativo di ovviare a questi problemi la legge introduttiva dello statuto del contribuente ha stabilito (art. 2) che: “le leggi e gli altri atti aventi forza di legge che contengono disposizioni tributarie devono menzionarne l'oggetto nel titolo; la rubrica delle partizioni interne e dei singoli articoli deve menzionare l'oggetto delle disposizioni ivi contenute; le leggi e gli atti aventi forza di legge che non hanno un oggetto tributario non possono contenere disposizioni di carattere tributario, fatte salve quelle strettamente inerenti all'oggetto della legge medesima;” i richiami di altre disposizioni contenuti nei provvedimenti normativi in materia tributaria si fanno indicando anche il contenuto sintetico della disposizione alla quale si intende fare rinvio; le disposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando il testo conseguentemente modificato. Si tratta di applicazioni alla materia tributaria di alcuni consolidati principi di drafting normativo: la necessità di chiarire sin dalla titolazione dell‟atto o della rubrica l‟oggetto dell‟intervento normativo, che è elemento importante per la comprensibilità del testo; la necessità che i rinvii non si limitino alla citazione degli estremi dell‟atto richiamato ma diano almeno sommarie indicazioni sul contenuto di quest‟atto; il divieto di norme intruse; il ricorso alla novella in caso di modifica. È da considerare in questo caso non solo il fatto che si sia fatta specifica applicazione di regole di drafting in una materia di evidente delicatezza ed impatto socioeconomico, ma anche il fatto che ciò sia avvenuto, a differenza di tutti i documenti precedentemente esaminati, facendo ricorso ad una legge.
Va segnalata in ultimo la direttiva del Presidente del Consiglio del 10 settembre 2008 relativa a “tempi e modalità di effettuazione dell‟analisi tecnico normativa” (Atn). Mediante questa direttiva è individuato l‟oggetto di tale analisi preliminare da svolgere sugli schemi preparatori degli atti normativi (legislativi e regolamentari, compresi i regolamenti ministeriali ed interministeriali) adottati dal Governo. Il risultato di questa analisi è inserito in una relazione che accompagna lo schema di atto normativo che va trasmessa al DAGL(Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi, è la struttura di supporto al presidente del Consiglio dei Ministri nella funzione di coordinamento dell'attività normativa del Governo. In particolare, il DAGL sovraintende alle diverse fasi del procedimento di adozione degli atti normativi, coordinandone e promuovendone l'istruttoria al fine di assicurare la qualità della regolazione e una corretta e adeguata attuazione del programma di Governo)20. Questa relazione rappresenta uno strumento mirato a supportare la qualità della regolazione e ad assicurare la trasparenza nell'iter di proposta, modifica e approvazione dei provvedimenti normativi del Governo.
Ciò che rileva dal punto di vista del drafting, è che tra i vari risultati che l‟Atn (Analisi tecnico normativa, unitamente alle altre relazioni previste a corredo degli atti normativi, rappresenta un ulteriore strumento idoneo a supportare la qualità della regolazione e ad assicurare la trasparenza nell'iter di proposta, modifica e approvazione dei provvedimenti normativi del Governo) deve garantire vi è anche : “la sistematica e uniforme applicazione delle regole di redazione normativa, anche con riferimento alla correttezza delle definizioni e dei riferimenti normativi e alla corretta applicazione, delle tecniche di modificazione e abrogazione delle disposizioni vigenti”. Tra gli aspetti di interesse di questa direttiva vi è il
fatto che viene individuato un meccanismo operativo su regole di drafting normativo (per l‟appunto quelle richiamate dalla citata lettera i) dell‟art. 11). Infatti, è stabilito che (art. 14) qualora il DAGL ritenesse carente o insufficiente l'Atn, possa richiedere all‟amministrazione competente di integrare la relazione.
1.4.2 La normativa regionale di riferimento
Come già accennato, il testo di riferimento del drafting normativo regionale è costituito dal manuale interregionale recante “regole e suggerimenti per la redazione di testi normativi” messo a punto in seno all'Osservatorio legislativo interregionale (OLI). L‟Osservatorio è uno strumento di collegamento tra gli uffici legislativi regionali (delle Giunte e dei Consigli) sorto nel 1979 e consolidatosi attraverso l‟istituzione di una segreteria organizzativa stabile, operante presso il Consiglio regionale della Regione Toscana. Come precedentemente annunciato la Regione Toscana ha avuto un ruolo di apripista in materia di drafting regionale: il primo manuale di drafting regionale (che precede inoltre anche le prime circolari congiunte statali del 1986) è stato adottato, nel 1984, proprio in questa Regione. L‟esempio toscano fu guardato positivamente dalle altre regioni e si fece strada la consapevolezza dell‟utilità di questo strumento a supporto della produzione normativa regionale. La via perseguita fu quella di mettere a punto un unico manuale a disposizione di tutte le regioni che avessero inteso adottarlo e la sede in cui si procedette a redigere il testo interregionale fu per l‟appunto l‟OLI. In seno ad esso venne istituito un apposito gruppo di lavoro che nel 1991 mise a punto il volume "Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi", approvato poi dalla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle
province autonome, nella riunione del 24 gennaio 1992.
All‟atto di approvazione della prima versione del manuale, la Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative delle regioni espresse tre importanti indirizzi:
invitare tutti i Consigli regionali ad adottare il testo in termini vincolanti per i funzionari del Consiglio;
invitare le Giunte a fare altrettanto per i propri funzionari;
prendere contatti con Camera, Senato e Presidenza del Consiglio dei ministri perché adottino il manuale, affinché lo stesso testo sia utilizzato presso tutte le assemblee legislative .
Alla prima edizione del manuale hanno fatto seguito due successive versioni di aggiornamento ed affinamento intervenute, rispettivamente, nel 2002 e nel 2007. Il manuale, nelle sue successive edizioni, ha avuto buona diffusione tra le regioni, in quanto molte di esse lo hanno formalmente introdotto nell‟iter di formazione degli atti normativi regionali. Ciò è avvenuto con atti di varia natura, talora per iniziativa del Consiglio, talaltra della Giunta.
Risulta inoltre che il manuale è informalmente utilizzato anche in contesti regionali in ambito dei quali non si è proceduto ad una sua formale adozione. Prendendo in esame la terza ed attuale versione, redatta nel 2007 è utile soffermarsi sull‟esigenza che maggiormente ha spinto ad un‟ulteriore revisione del manuale (dopo l‟edizione del 2002): il tema del linguaggio normativo. In particolare, l‟attenzione al tema del linguaggio è scaturita dalla realizzazione di alcuni seminari (svolti tra il 2004 e il 2005), patrocinati dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative regionali, che hanno focalizzato alcuni aspetti del linguaggio normativo, quali: il rapporto tra linguaggio semplice, linguaggio tecnico e linguaggio
politico, la collaborazione tra giuristi e linguisti, il linguaggio e la comunicazione legislativa, gli aspetti informatici del linguaggio normativo. Da questa attività di studio sono scaturiti una serie di spunti, che hanno suggerito la revisione del manuale interregionale di drafting e in particolar modo della sua prima parte (dedicata per l‟appunto al linguaggio normativo). È stato così costituito in seno all‟OLI un gruppo di lavoro (di cui hanno fatto parte anche linguisti, oltre che giuristi ed esperti di informatica giuridica) che ha redatto la nuova versione del manuale. Tra gli aspetti più innovativi di quest‟ultima edizione vi è l‟introduzione di un preambolo che codifica una serie di principi generali per la redazione dei testi normativi (anteposti alle regole puntuali contenute nelle parti successive del manuale). Si tratta di principi relativi, per l‟appunto, all‟uso del linguaggio e precisamente: chiarezza, precisione, uniformità, semplicità, economicità. A sottolineare l‟utilità del manuale OLI (che non necessariamente è da intendersi come strumento peculiare delle sole amministrazioni regionali) è la recentissima “Guida alla redazione degli atti amministrativi”, messa a punto, nel febbraio del 2011, dall‟Accademia della Crusca e dall‟Istituto di teoria e tecniche dell‟informazione giuridica del CNR. Questa guida, infatti, destinata anche agli atti regolamentari, si rivolge a tutte le pubbliche amministrazioni: statali, regionali e locali ed essa fa ampio utilizzo delle soluzioni messe a punto proprio in seno al manuale OLI che è esplicitamente menzionato tra le fonti di riferimento utilizzate per la realizzazione della guida medesima.
1.5
Il ruolo della Corte Costituzionale
L'Italia ad oggi non è dotata di una disciplina a livello Costituzionale che permetta alla Corte di esprimersi in modo incisivo nei confronti delle norme oscure e di eliminare il prodotto normativo contagiato da patologie evidenti.
Sebbene esistono leggi ordinarie e strumenti che impongono limiti, e principi direttivi per la produzione di norme di qualità, non possiamo certamente considerarli come soluzioni del problema in quanto, un altro atto avente la stessa forza di legge potrebbe disattenderlo in qualsiasi momento o più semplicemente potrebbero essere oggetto di abrogazioni, ma soprattutto non possono essere considerati parametri validi cosi da mettere la Corte nelle condizioni di pronunciare una declaratoria di incostituzionalità verso leggi mal scritte. Gli studiosi del diritto hanno individuato le cause che alimentano la cattiva qualità nella redazione delle legge, distinguendo cause riconducibili a distorsioni del procedimento legislativo (formale) e cause riconducibili alla scrittura, struttura e quindi al contenuto dell'atto (sostanziale). La dottrina quando parla di cause formali si riferisce sostanzialmente ad ipertrofia normativa, pluralismo delle fonti, cospicua espansione del ruolo del Governo all'interno del Parlamento, dal punto di vista sostanziale la causa principale è senza dubbio la pessima redazione del testo normativo sia da un punto di vista grammaticale sia della sintassi, i rinvii a catena, il fenomeno dei titoli muti, le leggi manifesto, ovvero vere e proprie scatole rivestite con i panni della legge che nessun apparato pubblico riuscirà mai ad attuare21.
Attualmente sembra non esistere una soluzione efficace al fine di contenere questo fenomeno estremamente pericoloso, le soluzioni poste in essere fino
a questo momento non si sono rivelate efficaci, poichè si limitano all'emanazione di provvedimenti, emanati attraverso circolari amministrativi indirizzate ad uffici amministrativi , i quali verranno sicuramente disattesi, cosi come le regole di drafting contenute nei regolamenti parlamentari che non possono essere prese come parametri dalla Corte, inoltre non sono sufficienti nemmeno leggi ordinarie o atti aventi forza di legge sebbene hanno introdotto importanti strumenti come la Air 22e Vir e Comitato per la legislazione.
Emerge quindi la necessita di trovare una soluzione. La giurisprudenza costituzionale sembra poter dare contributi efficaci al fine di far entrare anche le leggi oscure nel controllo di legittimità costituzionale. Quello che appare evidente è il fatto che gli strumenti messi a disposizione come Air Vir ecc non hanno raggiunto gli obiettivi pensati nel momento della loro istituzione, sempre più convincente è la tesi secondo la quale, al fine di vincolare il legislatore alla produzione di regole di qualità, è fondamentale un intervento di rango costituzionale che apra le porte della Consulta alle leggi mal scritte.
La Corte Costituzionale, sebbene disponga di diversi canali, spesso si è tirata indietro nell‟intervenire, osservando che “i difetti di chiarezza e di coordinamento, ammesso che siano solo astrattamente prospettabili, si risolvono in dubbi interpretativi da risolversi dal giudice a quo”23, qualora all‟interno dello stesso testo unico si verifichi “un contrasto tra due norme lasciate convivere” la Corte è obbligata a sollevare la questione di legittimità costituzionale, riconducendo l‟oggetto del giudizio ad un difetto
22
L‟air(analisi impatto della regolamentazione) è stata introdotta in Italia, a livello statale nella XIII Legislatura. L‟articolo 5 della legge 8 marzo 1999,n.50 (legge semplificazione 1998), lo ha introdotto per i provvedimenti di iniziativa del Governo , rimandando ad un successivo DPCM la definizione dei tempi e delle modalità di effettuazione di una sua sperimentazione.
23
di coordinamento (ragionevolezza) e non ad una cattiva redazione delle norme.
1.6 Le sentenze più significative della Corte Costituzionale
L‟importanza del principio della certezza del diritto è stata ribadita più volte dalla Corte, in quanto “preminente interesse pubblico”24, puntualizzando con la sentenza n. 32/83 che «la chiarezza del dettato legislativo contribuisce alla certezza del diritto e riduce le occasioni di controversie, mentre formulazioni disputabili favoriscono la crescita del contenzioso». La Corte sembra individuare alcuni principi che potrebbero essere usati come parametri per dichiarare incostituzionali le regole oscure. La direzione intrapresa dalla Corte viene confermata dalla successiva sentenza n. 292/84 che ha sanzionato con l‟illegittimità costituzionale l‟art. 39, I comma della legge n. 73/1952 limitatamente alle parole «e successive modificazioni», sebbene vengono da prassi utilizzate frequentemente come clausola di chiusura, per altro verso «non per questo sono incensurabili» se, come spesso accade, generano particolari incertezze sulla intenzioni del legislatore, ovvero qualora l‟eccessiva genericità di tale formula legislativa possa eccedere in una evasività tale da integrare un difetto di chiarezza normativa.
Sebbene la Corte sembra essere determinata nella direzione intrapresa, non posiamo esimerci dal dire che la pronuncia in questione riconosce che si può parlare di violazione del principio della certezza del diritto solo nella misura in cui si sostanzi nella genericità della formulazione e a condizione che da essa derivi un‟ ambiguità e un‟ incertezza che si ripercuote sulle intenzioni del legislatore.
In seguito la Corte ha spostato l‟attenzione sul versante del procedimento
legislativo, tornando solo successivamente sul tema della chiarezza normativa con la sentenza n. 364/88, punto di vera svolta, una sentenza molto delicata che non ha messo tutti d‟accordo, riguarda la concreta possibilità di adire alla Corte per dichiarare l‟illegittimità di una norma oscura. La ratio che sta dietro al ragionamento della Corte sostanzialmente è quella per cui i principi costituzionali di riserva di legge, tassatività e di irretroattività delle leggi penali concorrono tutti a garantire la piena conoscibilità della norma ai cittadini consentendoli altresì di capire quali siano i comportamenti leciti e quali vietati, questo sta a significare che esiste a livello costituzionale un vero obbligo nei confronti del legislatore di formulare “leggi precise, chiare, contenenti riconoscibili direttive di comportamento”.
Sebbene la sentenza n. 364/88 ha una portata innovativa nel circoscrivere perfettamente il significato del principio della chiarezza normativa, nasconde in realtà alcuni limiti in quanto, la sentenza si riferisce espressamente ed esclusivamente alla materia penalistica, ed e per questo che si fa molta fatica ad estendere la possibilità di applicazione di tali principi a regole di natura extra-penale, soprattutto senza che venga fatta alcuna modifica a livello Costituzionale.
CAPITOLO 2
LA REDAZIONE DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI
2.1 Come migliorare la comunicazione
Le iniziative intraprese fino ad ora per attenuare il fenomeno della complessità del linguaggio burocratico si pongono tutti l‟obiettivo di costruire validi strumenti di consultazione per migliorare la comunicazione tra cittadini e amministrazioni.
L‟esigenza di migliorare il linguaggio amministrativo nasce dal fatto che gli enti pubblici sono stati da sempre abituati ad utilizzare un linguaggio specifico, lontano da quello comune e ciò ha contribuito a rendere la comunicazione pubblica oscura e incomprensibile da parte dell‟utente interessato, contribuendo cosi ad ostacolare l‟instaurazione di rapporti corretti e leali tra cittadino e amministrazione.
Il linguaggio specifico è connotato da caratteristiche che sicuramente sono in netto contrasto con la moderna concezione della pubblica amministrazione, che deve essere trasparente e accessibile a tutti.
Le pubbliche amministrazioni devono comunicare con trasparenza e per fare ciò devono parlare e scrivere con estrema chiarezza.
Scrivere in modo chiaro è inoltre un‟opportunità per l‟amministrazione in quanto, riducendo notevolmente i tempi di lettura e le possibilità di sbagliate interpretazioni relative ad un analogo documento scritto con un linguaggio oscuro, si riducono le richieste di chiarimenti allo sportello e aumenta cosi l‟efficienza del lavoro amministrativo.
Ed è proprio dalla necessità di un rapporto migliore tra cittadini e pubbliche amministrazioni, e la necessità di trasparenza che deve ispirare la pubblica
amministrazione nel ripensare al modo di scrivere e di relazionarsi con i cittadini.
L‟attività finalizzata ad assicurare chiarezza e semplicità ai testi amministrativi si caratterizza come cruciale al fine di completare l‟opera di semplificazione dell‟agire pubblico avviata con la legge 241/90.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha intrapreso diverse iniziative per il miglioramento della qualità della scrittura, dal Codice di stile 199325 al Manuale di stile del 199726, alle Direttive sulla semplificazione del linguaggio del 200227 e del 200528.
Sostanzialmente i documenti redatti dal Dipartimento della funzione pubblica intendono aiutare quanti lavorano nelle diverse amministrazioni ed hanno il compito di comunicare con i cittadini attraverso testi scritti, suggerendo criteri oggettivi di leggibilità e comprensibilità, sempre nell‟ottica del miglioramento della qualità dei rapporti tra amministrazioni e cittadini. Questo lavoro di definizione di regole di redazione di testi amministrativi non ha interessato solo il Dipartimento della Funzione pubblica, ma, nel corso degli anni, anche altre pubbliche amministrazioni, sia centrali che locali, si sono impegnate nella redazione di vere e proprie linee guida da seguire nella redazione degli atti.
25 Dipartimento della Funzione Pubblica, Codice di stile delle comunicazioni scritte ad uso delle pubbliche amministrazioni, Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1993.
26
FIORITTO A. (a cura di), Manuale di stile. Strumenti per semplificare il linguaggio
delle amministrazioni pubbliche, Il Mulino, Bologna, 1997, pp. 169.
27Dipartimento della Funzione Pubblica, Direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi, 8 maggio 2002.
28
