Capitolo 2 La redazione degli atti amministrativi
2.2 La pianificazione del testo
Un testo, al fine di risultare semplice e chiaro alla maggior parte delle persone, deve essere organizzato secondo alcuni criteri, ma prima di scriverlo bisogna pianificarlo, cioè definire l‟estensione dell‟argomento, strutturare le informazioni in una sequenza logica e chiara, scegliere uno stile e dei termini adeguati al destinatario. La pianificazione può consistere in un‟operazione quasi istantanea, che si svolge nella mente dell‟emittente, qualora il testo da scrivere sia breve e chi scrive è solito redigere tale tipologia di testi. In altri casi (redazione di progetti, studi, analisi, manifesti, moduli, atti amministrativi) si tratta di un‟operazione esplicita, che consiste in una preventiva riflessione riguardo all‟argomento da trattare, al destinatario del messaggio, all‟obiettivo da raggiungere, al contesto in cui viene mandato il messaggio, allo spazio a disposizione e al tempo che si ipotizza abbia il lettore.
Ai fini di una corretta pianificazione del testo bisogna, in primo luogo capire chi è il destinatario della comunicazione, in quanto allo stesso devono essere adattati sia le informazioni da dare che il linguaggio da utilizzare. Per poter fare questo è necessario conoscerne le caratteristiche: età, sesso, provenienza geografica, luogo di residenza, professione, titolo di studio, capacità linguistiche, abitudini di lettura.
Dal diverso modo di combinarsi di queste caratteristiche dipende la capacità di comprensione di un testo da parte di una particolare persona o di una categoria di persone ed è per questo che è possibile affermare che solo partendo da un‟attenta considerazione del destinatario finale è possibile garantire una reale comprensibilità del testo scritto. L‟uso di un lessico più o meno specialistico dipende quindi dalle caratteristiche del
destinatario della comunicazione29. Poiché gli atti amministrativi hanno, nella maggior parte dei casi, quale interlocutori la generalità dei cittadini, che si caratterizzano per una padronanza della lingua molto differenziata, l'amministrazione pubblica ha il dovere di rivolgersi idealmente al cosiddetto cittadino “medio”. E‟ proprio per garantire la massima comprensione dei testi a tutti i cittadini che le regole di scrittura amministrativa consigliano di utilizzare un linguaggio semplice, evitando i termini specialistici superflui e affiancando un glossario o delle note esplicative accanto a quelli insostituibili. Una corretta pianificazione del testo presuppone non solo un‟attenta valutazione del destinatario, ma anche un‟adeguata competenza sull‟argomento da trattare da parte di chi scrive. E‟ necessario che il redattore abbia le idee chiare sul contenuto del testo che si accinge a formulare, perché spesso parlare e scrivere in modo comprensibile dipende dal pensare in modo chiaro. Alla base di una chiara esposizione dell‟argomento vi deve essere una solida conoscenza della materia trattata e dei suoi fondamenti teorici, che può essere ricavata sia dall‟esperienza maturata in ambito lavorativo, sia da eventuali fonti documentarie.
Altro aspetto, che non può essere tralasciato al fine di una corretta pianificazione del testo, è la definizione dell‟obiettivo che si intende raggiungere con quella comunicazione. Un testo può avere diversi scopi: informare su qualche cosa, sollecitare un comportamento (individuale o collettivo), chiedere una informazione, rilasciare un‟autorizzazione, proporre una soluzione. Schematizzando, possiamo individuare due principali finalità dell‟atto emesso dalla pubblica amministrazione: quella informativa, quando si devono illustrare i termini di un problema o quando
29 Il Ministro della Funzione Pubblica ha sottolineato, anche recentemente, l‟importanza della
identificazione del destinatario, oltre che ai fini e ai contenuti della comunicazione, perché è a partire da questo che di dovrà essere scelto il linguaggio, in Dipartimento della Funzione Pubblica, Direttiva
si deve riportare l‟esito di una analisi, tramite un resoconto, un rapporto, una nota riassuntiva, e quella finalizzata a produrre effetti giuridici, cioè a condurre il destinatario-interlocutore ad assumere una decisione o un comportamento30. Nel primo caso, occorre cercare di prevenire e rispondere alle domande che il destinatario potrebbe porsi, sviluppando una esposizione in forma lineare, rispettosa della logica interna dell‟argomento. Nel secondo caso, non solo bisogna convincere il cittadino a tenere un determinato comportamento, ma bisogna anche garantire il rispetto di determinati requisiti di legittimità: soggetto, oggetto, decisione, motivazione e eventuali adempimenti attuativi devono necessariamente essere contenuti nell‟atto. Il linguaggio utilizzato negli atti amministrativi viene definito funzionale, in quanto finalizzato ad incidere sulla sfera giuridica di un terzo e a modificarne il comportamento. Il redattore di questi atti non solo deve cercare di essere il più chiaro possibile, ma deve anche tenere sempre in considerazione l‟efficacia del messaggio. Benché i dipendenti pubblici tendono ancora a rimanere fedeli alla struttura tipica dell‟atto amministrativo, costituita da intestazione, preambolo, motivazione e dispositivo, le linee guida consigliano, invece, di utilizzare lo schema della deduzione logica, secondo il quale la decisione precede la motivazione31. E‟ infatti opinione consolidata che si ottenga una maggiore efficacia comunicativa anteponendo le informazioni principali a quelle secondarie o di dettaglio32.
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L‟atto amministrativo è l‟atto terminale del procedimento, mediante il quale l‟autorità amministrativa dispone in ordine all‟interesse pubblico di cui è attributaria, esercitando la propria autorità incidendo sulle situazioni soggettive dei privati, in S. CASSESE, R. PEREZ, Manuale di diritto pubblico, Roma, NIS, 1995,427.
31 Uno schema utile è dato dal metodo SPRI, acronimo che significa illustrare: la situazione (S), il
problema (P), la risoluzione (R), le informazioni a motivazione e spiegazione della soluzione (I), in C.FACCHINI, in www.ipsoa.it/Azitonline/Opinioni.asp.
32 Gli atti amministrativi, in cui la premesse precedono la conclusione, sono tipici esempi di atti
focalizzati sull‟emittente, in quanto riportano per filo e per segno il percorso logico seguito dall‟autore, che poco importa al cittadino, il quale ha interesse a conoscere solamente la decisione, in D. FORTIS, Semplificare l’atto amministrativo, in Riv. it. com. pubb, n. 18/2003, 41.
Un ulteriore aspetto da prendere in considerazione è il contesto in cui avviene la comunicazione e scegliere quindi il canale di comunicazione più idoneo a seconda degli interlocutori e del tono della comunicazione. Solamente dopo aver analizzato tutti questi elementi, l‟autore può utilmente procedere alla raccolta di tutte quelle informazioni necessarie per elaborare il testo. Nel redigere il testo si deve porre una particolare attenzione nel rendere esplicite tutte quelle informazioni, che in un‟ottica interna alla Pubblica amministrazione possono rimanere impliciti e abolire tutti quei particolari che hanno una valenza solo interna, in quanto non sempre ciò che è conosciuto dal dipendente pubblico lo è anche per il cittadino e non tutte le informazioni essenziali per l'ufficio lo sono anche per il cittadino33. Un eccesso di informazioni inutili rischia solo di disorientare il lettore, mentre una carenza di informazioni rischia di ostacolare la corretta comprensione del testo: è per questo che nella scelta delle informazioni da inserire in una comunicazione è molto importante che il redattore cerchi di mettersi dalla parte del destinatario, in modo da poter capire quali sono le informazioni necessarie per comprenderne il contenuto. Il testo, quindi, per poter risultare il più chiaro possibile, deve contenere tutte le informazioni necessarie alla sua comprensibilità e pertanto anche nella redazione dei testi amministrativi trova applicazione la famosa regola del giornalismo anglosassone, la quale suggerisce di fornire sempre le informazioni che derivano dalle risposte alle cosiddette 5W (who?, what?, when?, where?, why?).
Scrivere un testo completo di tutte le informazioni essenziali e utilizzando un linguaggio semplice e chiaro risponde non solo ad un diritto del cittadino, ma costituisce anche un‟opportunità per la pubblica amministrazione, in quanto producendo l‟ulteriore effetto di ridurre il
numero delle richieste di spiegazioni, chiarimenti ecc., porta ad una riduzione notevole del carico di lavoro per il dipendente pubblico e al contempo migliora l‟economicità dell‟agire pubblico.
Dopo aver raccolto tutte le informazioni relative all'argomento da trattare, il passo successivo è quello di annotarle, eventualmente indicando la fonte dalla quale si è attinta l'informazione, in modo da poterla ritrovare facilmente anche a distanza di tempo. Può essere d‟aiuto all‟organizzazione del testo stilare una scaletta delle cose che si pensa di trattare, anche senza seguire un ordine preciso, cioè facendo l'elenco dei punti da sviluppare. Un criterio utile già nel fare la scaletta consiste nella scelta dei punti, in considerazione dell'obiettivo (informativo, regolativo ecc.) e del destinatario (interno o esterno) del testo. Solo a questo punto si passa alla ordinazione dei punti della scaletta secondo una sequenza logica, che ne agevoli la lettura da parte del destinatario. In questa fase i criteri da seguire sono essenzialmente due: quello della rilevanza delle informazioni, in base al quale è consigliabile organizzare le informazioni in modo tale che siano evidenti e distinguibili quelle principali da quelle secondarie o di supporto e quello della gerarchizzazione delle informazioni, in base alla quale le informazioni devono essere presentate partendo da quelle più generali a quelle più particolari. Per ottenere un testo leggibile ed efficace allo stesso tempo è bene che le informazioni principali e generali, che riguardano tutti, precedano quelle secondarie o particolari, che riguardano un numero più limitato di persone, così che il lettore riesca ad individuarne immediatamente il nucleo fondamentale all‟interno di un testo.
Solo a questo punto si passa alla ordinazione dei punti della scaletta secondo una sequenza logica, che ne agevoli la lettura da parte del destinatario. In questa fase i criteri da seguire sono essenzialmente due: quello della rilevanza delle informazioni, in base al quale è consigliabile
organizzare le informazioni in modo tale che siano evidenti e distinguibili quelle principali da quelle secondarie o di supporto e quello della gerarchizzazione delle informazioni, in base al quale le informazioni devono essere presentate partendo da quelle più generali a quelle più particolari. Per ottenere un testo leggibile ed efficace allo stesso tempo è bene che le informazioni principali e generali, che riguardano tutti, precedano quelle secondarie o particolari, che riguardano un numero più limitato di persone, così che il lettore riesca ad individuarne immediatamente il nucleo fondamentale all‟interno di un testo.
Al fine di facilitare ulteriormente il lettore può essere utile raggruppare le informazioni in blocchi (paragrafi e capoversi) coerenti, completi e ordinati, in modo da evitare il susseguirsi confuso delle informazioni. Se chi scrive il testo segue un certo piano di lavoro (o scaletta ordinata) precedentemente elaborato e se questo è stato sufficientemente meditato, i blocchi di testo organizzati in paragrafi conterranno informazioni tra loro omogenee. Il paragrafo è una suddivisione logica e strutturale del testo: è una singola unità informativa che contiene tutte le informazioni necessarie alla trattazione di un concetto base dell‟argomento. La strutturazione del testo in paragrafi ne conferisce una maggiore leggibilità e consente al lettore di seguirne agevolmente il percorso logico34. Il paragrafo deve essere piuttosto breve, ma al tempo stesso si deve evitare di frammentare eccessivamente l‟esposizione, è pertanto consigliata una lunghezza media di 15-20 righe.
Un testo non è semplicemente una serie di frasi isolate messe una dopo l'altra, ma una serie di frasi coerenti tra di loro e ben legate le une alle altre. Le informazioni non solo devono essere scelte, ma anche organizzate e legate secondo una connessione logica. Per far questo, vanno esplicitati il
più possibile i rapporti di collegamento che esistono tra le diverse frasi, usando vari tipi di connettivi. Inoltre, quando in un testo si fa più volte riferimento a uno stesso oggetto è bene essere il più chiari possibile, benché non sia generalmente corretto ripetere troppe volte la stessa parola, nella scrittura dell‟atto amministrativo la ripetizione dei vocaboli che designano i concetti-chiave costituisce, invece, un modo efficace per tenere collegate tra di loro le frasi di un testo.
La lettura di un testo può essere orientata grazie non solo alla suddivisione in paragrafi, ma anche utilizzando il titolo o l'oggetto. Il titolo ha la fondamentale funzione di selezionare tra tutti i potenziali lettori quelli a cui il testo è diretto, catturare l‟attenzione e orientare la lettura. In altre parole, attraverso il titolo il cittadino deve capire con immediatezza se la comunicazione lo interessa o meno: è pertanto questo deve riassumere il contenuto del testo in modo preciso, sintetico ed esauriente. Il titolo può articolarsi in due parti: la prima, più generale, e una seconda, complementare, che circoscrive l‟argomento. Il testo può contenere anche titoli di due parti che consentono di scorrerlo velocemente, passando da un punto chiave all‟altro dell‟esposizione e facilitandone così la lettura35. Quando la Pubblica amministrazione si rivolge ad un cittadino o a cittadini determinati, attraverso una lettera è l‟oggetto che deve sintetizzare chiaramente il contenuto del messaggio scritto. L‟oggetto non solo può essere utile al destinatario, ma può anche servire all'ufficio per catalogare la propria documentazione. Non è sempre facile tener conto contemporaneamente delle esigenze del lettore e dell'emittente, comunque, in caso di conflitto deve essere privilegiato il punto di vista del primo.
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La numerazione dei titoli è necessaria in particolare per un documento ampio e articolato, per
facilitarne la consultazione e rendere esplicita la gerarchia delle singole parti, in C. FACCHINI, Op. cit., in www.ipsoa.it/Azitonline/Opinioni.asp.
Nell‟ambito dell‟organizzazione logico-concettuale di un testo amministrativo bisogna considerare anche i rinvii, spesso numerosi, agli atti normativi (leggi, decreti, delibere) che giustificano la redazione dell‟atto stesso. Il rinvio alle fonti all'interno del testo rende difficoltosa la lettura, in quanto i riferimenti, criptici e lunghi, si mescolano alle informazioni sostanziali. È consigliabile, pertanto, evitare i cosiddetti rinvii muti, costituiti solo dagli estremi delle leggi o delle delibere e aggiungere invece agli estremi ulteriori informazioni sul loro contenuto, da riportare preferibilmente in un apposito paragrafo conclusivo o nelle note a piè di pagina, così da ottenere contemporaneamente il massimo di chiarezza unito al massimo di trasparenza, in quanto il cittadino può verificare la legittimità dell'agire dell'amministrazione pubblica.