l’assenza di legislazione urbanistica adeguata

L’Italia contadina divenuta malamente urbana è soggetta a deprimenti distorsionipsicologiche:scambiaspessoil progresso per l’inumana malformazione delle città, per civiltà il biossido di carbonio, per benessere il fumo delle ciminiere, per affermazione di libertà l’eliminazionediogniparvenzadinatura. Cosa di cui hanno naturalmente profittato le peggiori forze economiche legate alla speculazione e alla rendita fondiaria.(…) La rendita fondiaria condiziona la produzione edilizia e coinvolge una quota rilevante della popolazione,perlaqualelacrescitadella cittàdiventadiperséfontedireddito.47 Ilpatrimonioedilizioprendeformadunqueseguendoglispostamentimassicciche attraversano la penisola a partire dal dopoguerra. Per dare alloggi a chi arriva nelle città, in zone che sono ancora periferiche, e per dare lavoro. O meglio per sfruttare il lavoro della manodopera a basso prezzo che affolla le periferie cittadine.

Peravereun’ideasull’entitàdeiflussicheinteressanoilpaeseinquegliannibasti pensarechesu92provinceitalianesonosoloin19adesserecaratterizzatedaun saldo migratorio positivo e che il 90% della popolazione migrante interna alla nazioneèdirettaversosolesetteprovinceMilano,Roma,Torino,Genova,Varese, Firenze,Bologna.(Lanzani2003)

Parallelamenteatale esodointerno,vaconsideratol’iterdelleleggiurbanistiche peravereunquadropiùchiarosullosviluppodell’ediliziainquelperiodo:

A partire dal 1950, ogni tentativo di intervento e di controllo è stato reso impossibile, affinché la “ricostruzione” delle città prima e la ripresa economicoedilizia poi, potessero liberamente svilupparsi, quando e dove meglio ritenessero i privati imprenditori senza, come dicevano intoppo di piani. Abbiamo assistito così ad un vero e proprio rifiuto ufficiale della pianificazione urbanistica, considerata dalle onnipotenti forze della destra economica come un ostacolo al progresso, un progresso, beninteso concepitocomemanoliberaallarapinadelsuolo.48. Laricostruzioneel’ampliamentodellecittàavvieneintempirapidi,enell’assenza distrumentiurbanisticiadeguatiaregolaretaleprocesso.Comeabbiamogiàvisto èlalegge1150del1942adessereinvigoreinqueglianni.Seppurnelleintenzioni dellegislatorequestaleggeavrebbedovutoregolareiprocessidi urbanizzazione edanzisiproponevadifrenarli,innomedelvaloreaccordatodalgovernofascista alla campagna e al mondo rurale, essa in realtà si trova ad accompagnare il processodiaccelerataurbanizzazionechecaratterizzaqueglianni,dimostrandosi inadeguataaregolarlo.MafuapartiredaglianniSessantachesiiniziòadiscutere di riformare la legislazione urbanistica ed è proprio nella storia della riforma 

47

CEDERNAA.,LadistruzionedellanaturainItalia,Torino,Einaudi,1975.

48

 ASTENGO G.,Venti anni di battaglie urbanistiche, relazione introduttiva al XII Congresso

Ilimitidellariqualificazioneedilizia

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urbanistica che la sconfitta dei riformatori diventa disfatta (Crainz 2003). Le numerose proposte di legge presentate rimarranno sulla carta e, a causa del timoredipossibilirestrizionidell’attivitàedilizia,taliriformenonarriveranno,ed anziseguirannoincrementisregolatideivolumicostruiti

Osserviamo, dunque, rapidamente l’iter della legislazione che accompagna lo sviluppourbanisticodegliannidelboomeconomico.Laprimapropostadileggeè

delministroSulloevennepresentatanel196249.Ilministroriesceafarapprovare la legge 167 sull’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare nell’aprile del 1962 e poi presenta un disegno di legge per una riforma urbanistica.Nonostantealcunilimiti,lasuaapprovazioneavrebbepotutoregolare il processo di urbanizzazione in Italia e portare ad un quadro profondamente diverso.Allabasedellaleggeviera,infatti,lavolontàdisepararelaproprietàdel suolodaldirittoedificatorio,riducendocosìl’influenzacheiprivatiavevanonello sviluppodellecittà,tramitelarenditafondiaria.L’entitàdellarenditaurbanaela sua appropriazione da parte dei proprietari facevano infatti sì che forma e struttura della città fossero determinati dall'unica regola del massimo sfruttamento economico d'ogni porzione di suolo, realizzando periferie invivibili.(Salzano2011).

Tale provvedimento legislativo, se approvato, avrebbe consentito allo Stato di incamerare i benefici dovuti all’incremento di valore dei terreni seguente al loro cambiodidestinazioned’uso.Leareedestinateall’espansioneurbanaavrebbero dovuto essere acquisite dallo Stato, a prezzi corrispondenti al loro valore come terreni agricoli, e, successivamente, si sarebbero dovute effettuare le opere di urbanizzazione. Una volta completate le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, lo Stato avrebbe ceduto non la proprietà del suolo, ma i diritti edificatori. Questi sarebbero potuti essere acquistati dai privati a prezzi di mercato, consentendo il recupero dell’investimento statale effettuato per l’urbanizzazione.Ilprovvedimentoproponevadunquelaseparazionedeldirittodi proprietàdaldirittodiedificare,introducendoilprincipiodeldirittodisuperficie. Tale meccanismo avrebbe tutelato lo Stato, comportando un beneficio economico, consentendogli cioè di incamerare i profitti derivanti dal cambio di destinazione d’uso delle aree e avrebbe permesso un maggiore controllo del rispettodeglistrumentidipianificazione.ComeaffermalostessoSullo,infatti,la pianificazione urbanistica diventa pressoché impossibile quando chi dovrebbe pianificare deve lottare con centinaia di piccoli o medi proprietari terrieri che desiderano lo sfruttamento dei terreni a mezzo delle maggiori altezze dei fabbricatiechesipongonoinnettoantagonismoconicittadininoninteressatialla speculazione,iqualichiedonospazioperiveicoliedariaperlepersone.Inoltrela scelta della cessione temporanea e non della proprietà (“diritto di superficie”) avrebbeconsentitoalcomunedirientrarein possessodelle aree nel momentoin



49

 Come ricorda Eduardo SALZANO nella Relazione per il convegno dell’Accademia Galieiana a Padova, il 20 ottobre 2010, dedicato all’autore del progetto di riforma urbanistica sconfitto nel 1963:La sua proposta era innovativa per la realtà italiana. Sviluppava gli elementi positivi già introdottinellalegislazioneitalianadallaleggeurbanisticadel1942,adeguandolaallanuovarealtà del paese: l'accresciuta dinamica insediativa, le consistenti differenze nell'organizzazione del territorio,ladimensionedimassadellariconquistatademocrazia.L'adeguamentoallanuovarealtà imponevadifareiconticonquellocheerastatoildominusdell'espansioneurbanaelamatricedella forma sciagurata che le sterminate periferie avevano assunto nei primi tre lustri del dopoguerra: bisognava fare i conti con la rendita fondiaria urbana. Il ministro democristiano ci provò, con prudenza, ed elaborò la sua proposta. (…) ma non gli bastò dimostrare che intendeva applicare in Italialastessapoliticafondiariaurbanacheavevaresocivilileperiferiedellecittàdipiùevolutipaesi europei.

Lalegislazione urbanistica

1.Perchéinterveniresulcostruito?

 39

cui l’edificato fosse divenuto obsoleto e si fosse voluto modificare l’assetto dell’area(Salzano2011).

Lapropostadileggesubìunaviolentacampagnadiopposizionemediatica,venne fortemente contrastata dall’ampia parte di paese che costituiva il cosiddetto

complessoedilizio50,echevivevaeproliferavagrazieallarenditafondiaria.Anche

lostessoministrosubìalcuniattacchidenigratori,enemmenoisuoistessicolleghi digovernonedifeserol’operato.Ilprogettofudunqueaccantonato.

Ilraccontodellesuccessivepropostediriformaèessenziale,poichésebbeneesse rimarranno incompiute, riusciranno comunque ad incidere sull’attività edilizia in Italia. L’analisi delle proposte di legge serve, infatti, a comprendere alcuni incrementi dell’attività edificatoria. Già nell’anno successivo alla proposta Sullo, venne presentato un nuovo disegno di legge, dal governo Moro, attraverso il ministroPieraccini.Talepropostamantenevaalcunelineeguidadellaprecedente, ma si mostrava meno vantaggiosa per lo Stato, che avrebbe dovuto acquisire i terreni al prezzo di mercato dell’anno campione 1958. La proposta non divenne legge, il governo cadde, ma in ogni caso il dato che interessa è che all’annuncio chesarebberostatiesentatidall’espropriotuttiiprogettiedilizi presentati prima del12dicembre1963feceseguitol’approvazionediunenormenumerodilicenze edilizie. Ad un’altra mancata occasione di regolamentazione corrisposeun boom edilizio speculativo e artificioso che provocò, nuovo disordine urbanistico, spreco deicapitali,rialzodeiprezzi,consumospietatodisuolo.(Cederna1975).

Nel 1964 verrà redatto un nuovo progetto di legge, ma non sarà nemmeno discusso in Parlamento. Nel 1966 sarà la frana di Agrigento51 ad imporre al governodinonrimandarepiùlalegiferazioneinmateriaurbanistica.

Un anno dopo la catastrofe verrà finalmente approvato un provvedimento che modificaedintegralavecchialegge1150/1942.Lacosiddettaleggeponte52,legge

n°765/1967introdurràalcunilimitiall’edificazionepericomunisprovvistidipiani urbanistici53.Maquellochequiappare interessante sottolineareèl’introduzione di un emendamento che istituiva un anno di moratoria prima dell’entrata in vigore effettiva della legge. In tale periodo di stallo, dal 1° settembre 1967 al 31 agosto1968furonocostruitiquasi9milionidivaniresidenziali,quasiiltriplodella

mediaannualedivaniautorizzatineldecennioprecedente.Unanuovaalluvione 



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 Per complesso edilizio, si fa riferimento alla definizione di PARLATO 1970, citato in SALZANO 2010:Inquestobloccosiraccoglieuncoacervodiforze(…)Cisonotutti:residuidinobiltàfondiariae gruppi finanziari, imprenditori spericolati e colonnelli in pensione proprietari di qualche appartamento,grandiprofessionistieimpiegatistataliincatenatialriscattodiunacasachestagià deperendo, funzionari e uomini politici corrotti e piccoli risparmiatori che cercano nella casa quella sicurezzachenonriesconoadaveredallapensione,oppurecheritengonodirisparmiareinavvenire sul fitto pagando intanto elevati tassi di interesse, grandi imprese e capimastri, cottimisti ecc. Un mondonelquale,all’infuoridipochesicurecoordinate(quelledisempre,dellapotenzaeconomicae del potere politico) vasta é l’area magmatica delle improvvise fortune e della prigione, del triste esproprio(…)Ilfattochequestosistemanonsiaingradodidarelacasaatuttifinisceconl’esserela condizionediforzadel“complessoedilizio.

51

Lafranasièmanifestatamentrelaspeculazioneediliziastavaconducendoaterminelasuaopera. (…) Lo chiamavano sviluppo edilizio, mentre in realtà era un attentato all’incolumità pubblica. L.

PescesuEpoca,citatoinCRAINZ,op.cit.,2005. 52 Pontelunghissimoversounaleggeurbanisticachenonverràmai.Cfr.SETTIS,op.cit.,2010. 53 Edinoltreintroducegli“standardurbanistici”edilprincipiodeglionerid’urbanizzazioneacarico deglioperatoriprivati.

Ilimitidellariqualificazioneedilizia  40        Figura1.12: Agrigentodopola frana19luglio1966 .

1.Perchéinterveniresulcostruito?

 41

edilizia si era dunque rovesciata sul paese nel più completo disordine, e sempre senzaalcuninquadramentourbanistico(Cederna1975).

Per chiudere questo breve quadro sulla legislazione che ha accompagnato lo sviluppodellafettadipatrimonioedilizioquiconsiderata,vannoancoraricordati lasentenza55/1968dellaCorteCostituzionaleelaconseguentelegge1187del 1968 che sanava temporaneamente la situazione d’incertezza sulla durata dei vincoli urbanistici causata dalla sentenza. Ancora nel 1971 viene approvata la leggesullacasa,leggen°865,checreaunnuovoregimeperl’espropriodellearee afavoredeisoggettipubblicieattribuiscealleRegionilapotestàamministrativa pergliinterventipubbliciperl’ediliziaeconomicaepopolare.Successivamentela LeggeBucalossi,n°10del1977cheintroducefinalmentelaseparazionedeldiritto diproprietàdaldirittoadedificare(sebbenetaleaspettosaràtrattatodallalegge inmodoambiguoeunasentenzadellaCorteCostituzionale,n°5del1980,dichiara taleprincipioinfondato). Infinevaricordatalaleggen°457del5agosto1978,chesiponecomeobiettivodi organizzare su base decennale il ciclo edilizio e introduce per la prima volta il concetto del recupero del patrimonio esistente, fornendo termini e procedure specificheaquestatipologiadiinterventi.

Il racconto dei provvedimenti legislativi che accompagnano l’attività edilizia, a partiredalsecondodopoguerra,aiutaacomprenderecomesiècostruitoinquegli anni e perchéoltre ai gravi problemi di degrado, sociale prima che fisico, delle esteseperiferieurbanechel’Italiacondivideconmoltenazionieuropee,ilPaesesi trova ad affrontare, oggi, le conseguenze sulle proprie città, sul territorio, sull’ambienteesulpaesaggioditale“scellerata”politicaedificatoria54.





54

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Ilimitidellariqualificazioneedilizia

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