La Banca centrale europea e la sua indipendenza

La convergenza istituzionale di diversi Paesi del Vecchio Continente vista nel sottocapitolo precedente e che si è verificata durante la seconda fase del processo che ha portato alla costituzione dell’Unione economica e monetaria ha richiesto la revisione degli ordinamenti giuridici nazionali, al fine di realizzare una nuova struttura delle istituzioni alle quali spettasse il compito di governare la politica monetaria europea. Dopo svariati incontri tra i rappresentanti politici dei diversi Paesi facenti parte dell’UE, il 1° Giugno 1998 è stata istituita la Banca centrale europea, così come previsto all’interno del Trattato di Maastricht e dello “Statuto del sistema europeo di banche

centrali e della Banca centrale europea”. La sua costituzione ha rappresentato uno dei

momenti più significativi all’interno della storia monetaria del Vecchio Continente, poiché ha delineato il passaggio dalla cooperazione alla sovranazionalità nella conduzione della politica monetaria.

Gli avvenimenti accaduti qualche anno prima16 confermano che tra sovranità nazionale e cooperazione internazionale il rischio che si verifichi un conflitto è sempre dietro l’angolo; ciò potrebbe accadere se fossero presenti pareri opposti nella definizione delle priorità, se qualche Paese sacrificasse la sua sovranità a favore delle priorità altrui, in particolare di quelle del Paese predominante, o se venisse a mancare la cooperazione. Diventa quindi essenziale l’introduzione dell’ormai onnipresente Trattato di Maastricht il quale ha risolto i problemi creatisi all’interno dei precedenti tentativi di cooperazione monetaria, delineando, per l’Unione europea, una moneta unica e quindi una politica monetaria altrettanto unica, portata avanti da un’istituzione sovranazionale quale è la Banca centrale europea. La politica monetaria doveva essere per forza una sola, a differenza delle politiche fiscali, di bilancio, che possono, entro determinati limiti, essere adeguate alle esigenze dei diversi Paesi.

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A riguardo si veda, per esempio, il precoce fallimento del Piano Werner, analizzato nel capitolo precedente, che non era stato più supportato dai vari Paesi europei per via dei numerosi problemi esistenti tra i tassi di cambio e le diverse inflazioni di ogni Stato.

35 L’atto di nascita vero e proprio della Banca centrale europea è senza dubbio l’Articolo 4A del Trattato di Maastricht, il quale afferma che:

“Sono istituiti, secondo le procedure previste dal presente Trattato, un Sistema europeo di banche centrali (in appresso denominato SEBC) e una Banca centrale europea (in appresso denominata BCE), che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal presente Trattato e dallo statuto del SEBC e della BCE (in appresso denominato “statuto del SEBC”) allegati al Trattato stesso”.17

Da una lettura più approfondita del Trattato si può comprendere la particolare posizione della BCE all’interno dell’assetto istituzionale dell’Unione europea. Nonostante l’Articolo 4 non la nomini fra le varie istituzioni (quali il Consiglio, il Parlamento, la Commissione e la Corte di giustizia) alla Banca è comunque riconosciuta una sua personalità giuridica e lo Statuto le conferisce la più ampia capacità di operare all’interno di ogni Stato membro. Sotto il profilo giuridico formale quindi, la BCE non è considerata un’istituzione comunitaria e non si applicano a essa, se non volontariamente richiamate, le norme generali del Trattato riguardanti le varie istituzioni. I suoi atti inoltre, non sono imputabili alla Comunità. Tutto questo è stato voluto dai diversi Paesi facenti parte dell’Unione in modo tale da rendere il più indipendente possibile la Banca centrale europea nell’attuazione della politica monetaria.

Un’indipendenza, però, che non comporta un’estraneità della BCE agli obiettivi intrinsechi dell’Unione europea, ma anzi cerca di realizzarli appieno instaurando anche rapporti di cooperazione con le altre istituzioni. Il requisito dell’indipendenza era stato deciso durante gli incontri per la formazione del Piano Delors ed era stato poi accolto nella sua integrità all’interno del Trattato.

Analizzando tale caratteristica delle banche centrali si possono rilevare quattro aspetti che la distinguono: istituzionale, personale, strumentale e finanziario.

Il primo fa riferimento all’Articolo 107 del Trattato di Maastricht. Esso sancisce l’autonomia della Banca centrale europea dai governi dei Paesi membri oltre che dalle istituzioni e dagli organi comunitari. Stabilisce, infatti, che la BCE, le banche centrali nazionali e i singoli membri dei rispettivi organi decisionali, durante l’assolvimento

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Anelli F., Granelli C. (a cura di), Codice civile e leggi complementari, Milano, Giuffrè editore, 2008, p.35.

36 delle loro funzioni non possono né sollecitare né accogliere istruzioni dai governi dei Paesi membri, dagli organi comunitari o da qualsiasi altro organismo. Anche i governi perciò devono sempre rispettare il principio d’indipendenza delle banche senza cercare di contaminarle con le loro idee. Questo implica ovviamente anche l’esclusione di qualsiasi legame di dipendenza gerarchica dei membri facenti parte degli organi decisionali delle diverse banche dai governi e dalle istituzioni comunitarie. I rapporti che sussistono tra queste autorità presentano una forte collaborazione, ma sempre nel rispetto delle reciproche autonomie.

Quanto appena detto può anche rientrare all’interno dell’indipendenza personale, la quale si riferisce a tutte quelle garanzie di stabilità, nei confronti dei membri degli organi direttivi della BCE, che pongono questi ultimi al sicuro da pressioni esterne esercitate a causa della minaccia della revoca del mandato o a causa dell’accordo di un rinnovo dello stesso.

I componenti del Comitato esecutivo della Banca centrale europea durano in carica otto anni e possono essere rimossi dall’espletamento delle loro funzioni, e quindi perdere il loro mandato, solo in seguito ad un’incapacità totale nello svolgere tali funzioni (per esempio in presenza di rilevanti menomazioni fisiche che perdurano nel tempo) o in seguito a gravi mancanze.

Il Trattato di Maastricht sancisce inoltre che i Governatori delle banche centrali nazionali, i quali sono anche i membri del Consiglio direttivo della BCE, durino in carica per un periodo pari a cinque anni e presentino garanzie simili a quelle che spettano ai componenti del Comitato esecutivo. Come si può facilmente osservare, la durata dei mandati è piuttosto prolungata nel tempo proprio per accentuare ancor di più il carattere d’indipendenza della Banca.

Analizzando l’indipendenza strumentale, con questo aspetto si vuole intendere la capacità di utilizzare gli strumenti della politica monetaria in modo coerente con il suo obiettivo primario. L’Articolo del Trattato che più rappresenta quanto appena detto è sicuramente il numero 105 paragrafo 2, il quale afferma che “il SEBC, in vista del

mantenimento della stabilità dei prezzi, definisca ed attui la politica monetaria della Comunità”.18

Importante è anche l’Articolo 104 del Trattato di Maastricht che sancisce

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37 il principio del divieto di finanziamento monetario del disavanzo pubblico di un Paese. Secondo questo la BCE e tutte le banche centrali nazionali non possono elargire, sotto qualunque forma, alcun credito a soggetti pubblici, nazionali o comunitari. Si è creata volutamente una sorta di muraglia invalicabile tra le banche centrali e i rispettivi Stati, impedendo ai secondi di usare le prime per finanziare i disavanzi pubblici attraverso la produzione di moneta. Così facendo si allontana il rischio che una banca centrale, obbligata a fornire credito al governo, perda completamente la gestione degli aggregati monetari, i quali sono rilevanti per l’andamento dei prezzi.

Infine vi è l’indipendenza finanziaria che mostra la capacità di un’istituzione, attraverso i proventi derivanti dalla propria attività, di far fronte alle spese di gestione e d’investimento. Se le banche centrali dipendessero, anche solo per una minima parte da finanziamenti pubblici, si potrebbe andare incontro a elevati rischi di subordinazione. Lo Statuto del SEBC prevede che il signoraggio (ossia l’insieme dei redditi ottenuti dalle banche centrali nazionali attraverso le attività detenute in contropartita della base monetaria) rimanga all’interno delle stesse.

L’indipendenza rappresenta perciò uno strumento fondamentale entro i rapporti tra il SEBC e i vari Paesi facenti parte della Comunità; un’attenta analisi condotta in passato ha corroborato questa tesi rilevando la presenza di un legame considerevole tra l’indipendenza della banca centrale e l’obiettivo primario della stabilità dei prezzi (di cui si parlerà più approfonditamente nel prossimo paragrafo). I Paesi che hanno costituito al loro interno una banca centrale indipendente sono riusciti più facilmente rispetto ad altri, che non avevano operato nello stesso modo, a raggiungere l’obiettivo della protezione del potere d’acquisto, della fiducia nei confronti della propria moneta. Contemporaneamente, analizzando i dati di diversi Paesi, non si è rinvenuto alcun effetto negativo dell’indipendenza della banca centrale sulla crescita economica. Ci si è trovati quindi di fronte a uno di quei pochissimi casi in cui si ottiene un guadagno senza dare nulla in cambio, cosa che nell’ambiente economico non si verifica quasi mai, poiché solitamente “tutto ha un prezzo alla fine”; nel caso dell’indipendenza di una banca centrale invece, si osservano soltanto vantaggi, concernenti un’inflazione più bassa, il tutto senza intaccare negativamente alcuna variabile economica.

Per confermare tale tesi sono state esposte numerose spiegazioni che esplicitano come una banca centrale indipendente ottenga esiti migliori con riguardo al controllo

38 dell’inflazione. Basti pensare al rischio che può derivare dall’azione di una gestione politica su una qualsiasi banca centrale. Il governo del Paese in cui risiede tale istituto è indotto a creare una maggiore base monetaria: la possibilità di un vantaggio, anche se per un breve periodo temporale, di un più facile finanziamento del deficit pubblico o di un maggiore livello di attività economica, tramite la creazione di moneta, può rappresentare una tentazione fortissima, nonostante i governi siano consapevoli del costo, in termini di stabilità dei prezzi, che si andrebbe a sopportare nel medio periodo. Gli operatori economici però, anticipano in modo previdente i comportamenti che il governo potrebbe mettere in atto relativamente all’inflazione: l’innalzamento di quest’ultima, che non farebbe altro che determinare svantaggi nei confronti dell’attività economica e del finanziamento del deficit, è causato dalla sola tentazione insita nelle autorità nazionali di voler creare moneta. Una banca centrale indipendente è in grado di tenere l’economia distante dall’inflazione poiché, dovendosi attenere alla regola della stabilità dei prezzi, allontana la tentazione dal governo, rassicurando gli operatori economici che non vi sarà inflazione.