La concettualizzazione della legittimità nelle relazioni internazionali

La strumentalizzazione della legittimità avviene diversamente nelle relazioni internazionali e nel diritto internazionale. Gli elementi costruttivi di tale approccio metodologico sono gli attori nazionali, ovvero le nazioni, le organizzazioni internazionali e un insieme di questi due che compongono una rete politica transnazionale. Il processo decisionale globale avviene attraverso canali di comunicazioni accessibili a tutti gli attori coinvolti in qualsiasi momento di tempo, quindi la legittimità internazionale richiede anche delle condizioni specifiche per rendere il processo trasparente, democratico e garantire la responsabilità e aderenza al sistema internazionale che fonda la terza dimensione fondamentale della legittimità internazionale.

74_{Roosma, F., van Oorschot, W., Gelissen, J. (2014). The weakest link in welfare state legitimacy: European perceptions}

of moral and administrative failure in the targeting of social benefits. International Journal of Comparative Sociology, 55(6), 489-508.

75 _{La giustizia procedurale fa appello alla percezione dal pubblico Europeo che i sistemi del welfare nei loro paesi hanno}

alto livello di burocrazia e basso livello di efficienza. Idem. P. 490.

76_{Roosma, F., van Oorschot, W., Gelissen, J. (2014). The weakest link in welfare state legitimacy: European perceptions}

of moral and administrative failure in the targeting of social benefits. International Journal of Comparative Sociology, 55(6), 489-508.

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La legittimità internazionale si estende sui molteplici tragitti di comunicazione, ma è anche vero che certi valori condivisi dagli attori coinvolti costituiscono il sistema internazionale, rendendolo legittimo:

The legitimacy of international organizations was sought on the basis of externalized values, the goals and mandates these values justified, and the ability of the organizations to achieve them. In the process not only was the legitimacy of the international organizations grounded, but also the overall legitimacy of the international system itself as envisioned by the major powers. 77

Nelle relazioni internazionali anche come nel diritto internazionale il concetto di legittimità è approcciato da una prospettiva ben diversa, ovvero, basatasi sulle leggi e trattati internazionali nell’ambiente degli attori internazionali, composti dagli stati nazioni, organizzazioni internazionali – non-governative e intergovernative, – singoli esperti autorevoli. La legittimità dalla prospettiva non si limita all’accettazione delle norme e alla conformità alle regole elaborate e approvate da tutti gli attori coinvolti, ma viene arricchita dalla complessità del regime internazionale e delle questioni che lo compongono. Una varietà dei sistemi internazionali coesistono nella complessità di tali processi politici e comunicativi.

Una delle definizioni classiche del legittimo nel diritto internazionale appartiene a Thomas M. Franck, uno noto accademico, secondo il quale:

Legitimacy refers to the inherent capacity of a rule to encourage states to comply.<…>Legitimacy is used here to mean that quality of a rule which derives from a perception on the part of those to whom it is addressed that it has come into being in accordance with right process. Right process includes the notion of valid sources but also encompasses literary, socio-anthropological and philosophical insights.78

Comunque, tale prospettiva quasi sempre viene idealizzata sulle carte mentre in realtà numerose restrizioni e limitazioni istituzionali porgono impedimenti allo status quo.

77_{Coicaud, Jean-Marc. International organizations, the evolution of international politics, and legitimacy. // inThe}

Legitimacy of International Organizations, UNU, 2001. P. 519.

78_{Franck, T. M. (1988). Legitimacy in the international system. The American Journal of International Law, 82(4), 705-}

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Nel corpo di studi internazionali gli Stati nazionali, per quanto ugualmente sovrani e in possesso degli identici diritti e obblighi nell’arena internazionale, aderiscono alle iniziative e documenti internazionali componendo in tal modo le reti politiche globali79_.

L’aderenza o non-aderenza alle regole e alle procedure di tali reti (il Protocollo di Kyoto, il Processo di Kimberley, le convenzioni dell’ONU e delle altre organizzazioni internazionali) compone la legittimità internazionale, che si basa, in tal senso, sulla legittimità giuridica e la legittimità della filosofia del diritto.

Il rispetto o meno di una regola, codificata nella legge dipende sempre dall’aspetto morale e normativo, ovvero per quanto essa possa essere considerata giusta per tutti o giusta per una persona. Quali sono i limiti che uno persona fisica o giuridica considererebbe accettabili per la propria libertà e il perseguimento di propri interessi? L’identico approccio viene estrapolato sulla dimensione con gli stati nazione come attori. Se uno Stato considera un trattato o convenzione internazionale, pur avendolo firmato e perfino ratificato, non giusto e non corrispondente ai propri interessi il patto, trattato o convezione cessa di essere legittimo a pieno termine per tutti gli attori aderenti.

Sul caso dell’infrastruttura istituzionale della protezione internazionale d’ambiente Joyeeta Gupta analizza il concetto di legittimità e le limitazioni sull’efficienza nella azioni congiunte delle nazioni che si sono accertati con gli anni. Negoziazione delle decisioni o delle convenzioni alle volte accade ai diversi livelli di conoscenza del problema, alla mancata o insufficientemente formulata posizione nazionale sulla questione, che, come risultato, suscita il diverso grado di aderenza e responsabilità alle norme che gli attori internazionali sono capaci di investirci:

The lack of coherent and consistent practices may reduce the compliance pull of the regime. This absence is accentuated by the tendency of negotiators to divide environmental problems into many different sub-issues, to deal with each issue separately and according to different principles, and to resolve differences with side-payments that may lead to inconsistent behavior. 80

79_{Stone, D. (2008). Global public policy, transnational policy communities, and their networks. Policy studies Journal,}

36(1), 19-38.

80_{Gupta J. Legitimacy in the Real World: a Case Study of the Developing Countries, non- governmental organizations,}

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Secondo l’autore le questioni ambientali internazionali sono talmente diverse dall’insieme delle altre questioni internazionali per vari motivi. Prima di tutto, viene enfatizzato che il consenso internazionale sulle questioni ambientali prevale sul consenso sulle questioni domestiche. Il diritto ambientale tratta inevitabilmente le questioni che entrano nella giurisdizione domestica, inoltre, molte delle quali non sono pienamente controllabili dai governi81_{. Per esempio, la riduzione dei livelli di emissione di anidride}

carbonica imposta ai paesi dalle convenzioni internazionali con l’obbligo di aderirsi sono raramente differenti per i paesi più sviluppati e i paesi in via di sviluppo, ciò richiede più preparativi e sforzi dagli ultimi, che, come esito, cessano di rispettare le regole per mancanza di risorse o per la complessità dei requisiti imposti.

Sull’esempio delle relazioni internazionali vediamo che la legittimità è rintracciabile e può svolgere una funzione pratica, ossia marcare la fattibilità e successo delle iniziative internazionali, anche stabilire i rapporti tra gli attori.

La strumentalizzazione della legittimità internazionale proposta da Franck, sempre nell’ottica della filosofia del diritto, include quattro componenti principali, ovvero la determinatezza, la validazione simbolica, l’aderenza e la coerenza. Le stesse sono gli indicatori di legittimità internazionale, cui mancanza non permette di parlare a una legittimità a tutti i requisiti. Il concetto si base sulla regola come il punto di partenza di qualsiasi riflessione teorica nel diritto:

The legitimacy of a rule, or of a rule-making or rule-applying institution, is a function of the perception of those in the community concerned that the rule, or the institution, has come into being endowed with legitimacy: that is, in accordance with right process.<…>Rule legitimacy; that is, by approaching dynamic social forces through those

rules which the society chooses to obey or to regard as obligatory.

Le regole e norme in una comunità definiscono gli standard di comportamento e di interazione all’interno della stessa comunità, che permettono di definire la conformità, escludere il fatto di giustificare la non conformità. Pertanto, secondo Franck, il grado di legittimità di una regola consiste nella sua determinatezza, appositamente comunicata e

81_{Gupta J. Legitimacy in the Real World: a Case Study of the Developing Countries, non- governmental organizations,}

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universalizzata.82 Mentre la coerenza equivale al rispetto delle regole nella loro piena e letterale interpretazione, applicata consistentemente. 83 La validazione simbolica, invece, corrisponderebbe al fatto di dimostrare il rispetto delle regole, spesso è legata ai riti e procedure solenni, cui scopo è quello di validare le autorità internazionali:

Ritual is often presented as drama, to communicate to a community its unity, its values, its uniqueness in both the exclusive and the inclusive sense.84

Rinforzamento di legittimità nella comunità internazionale tra gli attori tra cui gli uni sono economicamente più forti mentre gli altri di meno accade anche attraverso i meccanismi sovrannazionali di distribuzione dei fondi di sostegno allo sviluppo. Secondo Franck, per non compromettere i paesi più deboli mettendoli in posizione inferiore gli istituti come il Programma di Sviluppo delle Nazioni Unite e simili sono stati stabiliti per sborsare gli aiuti finanziari come mediatore effettivamente riconosciuto da tutti gli attori.

The distribution of benefits by a global agency, with its own officials and symbols, also helps to create a sense of social solidarity—a primitive version of loyalty—between recipients (both persons and governments) and the international system (the "United Nations Family") of which the donor agency is a part, rather in the same way as did the Aztec rulers' ritual distribution of foodstuffs to subjects. This symbolic, as well as utilitarian, function of multilateral, institutionalized benevolence is familiar to anthropologists and sociologists who study the formation of national societies85

La legittimazione nell’arena internazionale avviene attraverso rappresentanze diplomatiche e portavoce che parla in nome della nazione altrove. Frank lo legge nei titoli e onoranze prestati agli ambasciatori (ambassadors extraudinary and plenipotentiary) assegnati l’immunità diplomatica e altre regalie. L’atto di simbolismo per cui sono eseguiti certi riti diplomatici tra le nazioni (le lettere credenziali consegnate sull’arrivo nel nuovo loco di missione) costituiscono il processo di legittimazione internazionale, senza il quale l’accettazione pubblica e ufficiale non è stata mai immaginabile sin dai tempi delle tribù.

82 _{Franck, T. M. (1988). Legitimacy in the international system. The American Journal of International Law, 82(4), 705-}

759.P. 725.

83_{Idem. P. 751.}

84_{Idem. P. 726.}

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L’Unione europea per rafforzare la propria immagine positiva tra i terzi paesi ha cominciato a costruire una rete del servizio diplomatico europeo con una figura di portavoce, ministro per gli esteri e altri aspetti simbolici che fanno parte del rito legittimante esterno. Il Servizio europeo per l'azione esterna. Non di meno simbolica è oramai la classica lettura dell’Unione europea come forza normativa della pace e cooperazione che attraverso le procedure di coinvolgimento cooperativo nel Terzo Mondo ha creato l’immagine positiva del progetto europeo. 86

La coerenza di legittimità internazionale, la terza caratteristica marcata da Frack, consiste nella dipendenza reciproca tra il simbolismo dell’atto legittimante di validazione e la determinatezza di una regola secondo la quale tale atto legittimante accade. L’esempio di riferimento sarebbero sempre le Nazioni Unite e il Capitolo IV che spiega i principi del riconoscimento di una nazione dall’Assemblea Generale dell’Onu.

To recapitulate: an act of recognition, the symbolic validation of a state or regime, has the capacity to bestow, symbolically, rights and duties on the recognized entity when, but only if, it is done in accordance with the applicable principled rules and procedures. Such pedigreed recognition, and its corporate UN equivalent, is everywhere accorded great weight.87

Pur essendo state sottoposte all’atto simbolico dell’ammissione alle Nazioni Unite, le repubbliche sovietiche Bielorussia e Ucraina effettivamente non acquistarono sovranità e caratteristiche degli stati indipendenti per la mancata coerenza tra il lato simbolico, la determinatezza delle regole e l’accordo generale di tutti gli attori interessati coinvolti sulla giustificabilità dell’evento, decisione, soluzione o altro. Inoltre, per essere considerata e riconosciuta coerente da tutte le parti, tale regola va garantita di essere ugualmente applicata in tutti i casi:

Coherence, in this sense, is fundamental to understanding why a rule text has sufficient legitimacy to affect the conduct of states. The power of coherence to validate derives from the phenomenon we have already identified: that the status of states is symbolically validated by admission into the community of states. It is by symbolic recognition of their membership in that community that states are confirmed in their equal

86_{Sul discorso del potere normativo d’Europa. Manners, I. (2002). Normative power Europe: a contradiction in terms?}

JCMS: Journal of common market studies, 40(2), 235-258.

87_{Franck, T. M. (1988). Legitimacy in the international system. The American Journal of International Law, 82(4), 705-}

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capacity for rights and obligations. Coherence derives from—is the operational manifestation of —that community of rules. 88

Secondo Franck, questa caratteristica di legittimità internazionale andrebbe considerata come chiave. L’autore analizza la divergenza tra gli approcci usati durante la conferenza di pace di Versailles dopo la Prima guerra mondiale e l’applicazione del principio di determinatezza etnica su tutto il continente europeo, che però, fu implementato parzialmente solo sui territori dei “vincitori”, mentre nel risolvere i conflitti territoriali tra i non-vincitori fu applicato un principio diverso. Analogamente, il coerente principio di autodeterminazione venne applicato dopo la Seconda guerra mondiale. Col tempo dopo esser stato applicato su tutti i territori coloniali, comunque, il principio è stato violato dagli ex-stati coloniali verso minoranze etniche, religiose e economiche sui loro territori. Quindi, applicato in un modo incoerente, il principio di autodeterminazione cessa di essere coerenza e godere una legittimità universale, come lo ha evidenziato il percorso dello state-building postcoloniale.

Legittimità del sistema internazionale e delle regole da esso prodotte non può essere garantita se non salvaguardata da un organo supremo, un punto di riferimento di autorità assoluta, una corte di principi legali, ma anche legali. Una regola o legge non può e non potrà essere universale e assoluta per tutti i partecipanti del sistema, se non garantita di un insieme delle regole e leggi secondarie che compongono la gerarchia di essa.

A rule, in summary, is more likely to obligate if it is made within the procedural and institutional framework of an organized community than if it is strictly an ad hoc agreement between parties in the state of nature. The same rule is still more likely to obligate if it is made within the hierarchically structured procedural and constitutional framework of a sophisticated community rather than in a primitive community lacking such secondary rules about rules.89

A tale proposito, l’aderenza di un sistema delle regole e delle leggi farebbe possibile una replica di esse, in qualsiasi condizione e periodo di tempo, per quanto sia salvaguardato da un’autorità suprema, riconosciuta da tutti gli aderenti. Tali sarebbero il Congresso degli Usa, la non-scritta costituzione britannica, il Tribunale europeo per i diritti umani, la Corte

88_{Franck, T. M. (1988). Legitimacy in the international system. The American Journal of International Law, 82(4), 705-}

759.P. 175.

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di giustizia internazionale. Il punto di riferimento finale Franck richiama “ultimate set of

rules”90. L’importante che l’ultima regola di riconoscimento (ultimate rule of recognition) non dipenda da comportamento dagli attori, sia autoreferenziale e accettata per principio da tutti gli attori come prova della loro aderenza alla comunità. Sono le fondamentali norme e obblighi di statualità, che persistono anche nel caso della rotazione governativa in uno stato, o presidenza di un’organizzazione internazionale (l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite).

La globalizzazione ha creato una nuova necessità di instaurare il regime mondiale del

decision-making. In tutte le istituzioni mondiali al tutti i livelli della governance coinvolti –

locale, regionale, nazionale ed internazionale – non può mancare una certa responsabilità per rendere l’aderenza a qualsiasi decisione più valida, comprensibile e trasparente. Come risultato il concetto di legittimità si estende su sempre più variate dimensioni e aree. Per esempio, Bierman e Gupta concettualizzando la legittimità nell’ambito della governance del sistema mondiale, fanno notare che accanto alle istituzioni governative assumono più importanza istituzioni private e non-governative, reti transnazionali di coordinazione settoriale. Soprattutto nell’ambito dell’economia ambientale, protezione dell’ambiente, sviluppo dello spazio e ricerca scientifica di grandi dimensioni (come, ad esempio, il CERN di Svizzera). Tra la diplomazia scientifica, quando le relazioni tra gli stati sono in qualche senso mediate dalle reti scientifiche internazionali alle organizzazioni non-governative internazionali che, avvalendosi della proprio reputazione sull’arena internazionale, impongono valori e norme di comportamento e i modi della governance, alzando in tal modo il grado di responsabilità reciproca e legittimità esterna degli attori politici. Nelle relazioni internazionali legittimità si effonde con l’interdipendenza funzionale, soprattutto se si tratta della governance congiunta delle questioni ambientali, ma in generale, nel settore degli interessi privati o misti:

Spatial interdependencies affects accountability relationships also in transnational private governance systems which do not rely on traditional notions of national

90_{Franck, T. M. (1988). Legitimacy in the international system. The American Journal of International Law, 82(4), 705-}

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jurisdictions. In theory the citizen as recipient and adjudicator of decision-making power has been replaced by the social construct of the “stakeholder”.91

Ovviamente, nel settore privato gli interessi degli attori coinvolti, quali hanno caratteristiche di subordinazione assolutamente diverse, sono più evidenti. Il cittadino come nozione classico nel sistema binario “stato – cittadino” viene sostituito in tale modello dalla nozione di “stakeholder”. Una molteplicità di tali attori in qualsiasi dimensione si evidenzia nella loro interdipendenza. L’interdipendenza diventa funzionale nel caso se si tratta di un settore con alto livella di competenza tecnica (ambiente, spazio, settore navale, etc.), mentre nei settori come diritti umani, cooperazione internazionale allo sviluppo la funzionalità appare meno evidente. Tra le altre caratteristiche della legittimità internazionale, accanto all’interdipendenza funzionale, ci sono anche l’interdipendenza spaziale, incertezza (dovuta alle informazioni o dati oggettivi sui quali giustificare la scelta o decisione politica) e l’interdipendenza temporale (legata alle incomprensioni e valori diversi tra le generazioni).

In alcuni settori nell’ambito internazionale il sistema della governance è prevalentemente democratico, mentre in alcune aree di competenza il processo decisionale della congiunta risulta più rigido, se non autoritario, come lo è nella governance di emergenze globali, ma anche nei processi dell’imposizione della pace, curati dall’Onu.

Consensus rules maximize the procedural legitimacy of intergovernmental decision- making by giving all participating countries a voice. However, this increase in input legitimacy can reduce the overall performance and output legitimacy of the decision-making system. The collective accountability of governments in global decision-making hinges on the veto powers of a few countries that seek special benefits, pursue minority political agendas or reap economic benefit from non-decisions and a persistence of the status quo. 92

La valutazione della responsabilità (accountability) nel presente modello di legittimità globale viene effettuata attraverso la lente di efficacia delle misure congiunte e dei risultati raggiunti. Comunque, tornando alla prospettiva della governance della terra, gli autori sostengono un altro schema decisionale per bilanciare meglio gli interessi di vari attori, ossia il voto della maggioranza qualificata. Il partenariato pubblico-privato e

91_{Biermann F., Gupta A. Accountability and legitimacy in earth system governance: a research framework. Ecological}

Economics 70 (2011), 1856-1864. P. 1858.

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coinvolgimento delle organizzazioni non-governative nel processo politico contribuisce al rafforzamento della responsabilità e legittimità nel processo decisionale intergovernativo.

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Vorrei provvedere qui qualche osservazione conclusiva. Abbiamo visto le radici di legittimità nella teoria e filosofia politica. Ci sono due osservazioni assai indispensabili per la scelta del modello sociale come lente di approcciare legittimità al livello sovrannazionale. Prima di tutto, la legittimità si è attualizzata nella storia nei momenti di crisi e di trasformazione sociale, quindi è stata dibattuta per i motivi di disobbedienza e intenzione di rivoluzionare il regime politico-sociale in vigore, entrando in tal modo nella dimensione di delegittimazione. Presumiamo che qualsiasi trasformazione preveda la crescita della disobbedienza, mentre la vecchia legittimità viene contestata dalle nuove forze sociali o tramite nuovi canali di comunicazione o nuove priorità di sviluppo. Questo ci porta alla logica necessità di rivolgersi al modello sociale instauratosi nell’Europa novecentesca per comprendere le variazioni nel discorso legittimante ed estrapolando l’approccio al di sopra di uno stato.

Abbiamo visto che con l’avvenire dello stato moderno ed espansione dei nazionalismi europei le tattiche di legittimazione cambiarono. Le logiche basatesi intorno alla questione sociale e di coinvolgimento, integrazione sociale e territoriale delle nuove forze sociali e dei gruppi di massa comprendono anche legittimazione avente luogo durante un conflitto, crisi, decadenza del regime precedente. Dall’altro lato, il carattere dello state- building contemporaneo cambia, ed è non solo di natura nazionale, ma giunge i livelli