La legittimità dell’Unione europea e il dibattito del deficit democratico

L’Unione europea ha sperimentato i processi istituzionali mai testimoniati e analizzati prima. Il modello di tre pilastri comunitari implementato ancora negli anni della fondazione dell’Unione, è stato sottoposto a molteplici cambiamenti dovuti alle dinamiche interne ed esterne. Tra le dinamiche esterne va ricordata la famigerata crisi petrolifera, che ha lanciato un dibattito sulla revisione degli incentivi integratori, spingendo ed ha spinto altri paesi di accedere al progetto europeo. Ma anche gli altri crisi, tra cui la crisi dell’accettazione dell’allargamento dell’Est93_{. La stessa crisi ha per prima evidenziato la}

necessità di uno sforzo comunitario nel prevedere a calmare oscillazioni economiche.

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Inoltre, negli stessi anni ’70 l’Unione apre le porte alla Spagna, Grecia, Portogallo, paesi con una forte tradizione socialista e prevalentemente agrari all’epoca. Con ciò cresce il grado di divergenza in sviluppo, cambiando le statistiche al favore di un elevato livello di diseguaglianza socio-economica tra gli stati membri. Quindi, dalle dinamiche esterne, nascono quelle interne, accompagnate dal discorso legittimante di intensificare l’europeizzazione e la costruzione del mercato comune, che si conclude con l’approvazione del Patto di crescita e stabilità e l’Atto europeo unico. Entrambi i documenti entrano nello stesso discorso legittimante, quello di dover rafforzare gli istituti comunitari. Ed anche entrano nella cornice di misure guidanti la crescente dipendenza reciproca tra gli stati membri a concludersi nel 1993 con il Trattato di Maastricht.

Dalla prospettiva nazionale, la legittimità di uno stato, pur essendo difficilmente rintracciabile e posta in vari contesti politico-istituzionali e socio-economici, potrebbe essere strutturata e logicamente derivante dalle promesse politiche, polity, le misure politiche adottate e un muto accordo. Mentre al livello sovrannazionale la legittimità assume un livello addizionale nella sua struttura di comunicazione ed è quello che la rende ancora meno tangibile, empiricamente definibile e misurabile. La struttura di comunicazione sovrannazionale non è più immediata ma viene mediata dalle istituzioni sovrannazionali, accompagnata dalla comunicazione al livello nazionale. Inoltre, non si devono escludere le progressive forze sociali e gli istituti della società civile, cui messaggi si riproducono a entrambi livelli. Quindi, gli attori politici ed istituzionali, moltiplicandosi, contribuiscono a una rete di comunicazione molto complicata. Il destinatario dei messaggi politici risultano chiari e molto spesso trovano difficoltà di raggiungere il cittadino.

Nel caso dell’Unione europea questo problema, rese trasparente nel corso dei tre più recenti cicli elettorali, quando l’affluenza alle urne europee non corrispose alle aspettative. L’entusiasmo delle prime elezioni europee venne sostituito con una comprensione della realtà nella quale le competenze europee non bastavano per rendere questo atto politico e civile degno di un investimento temporale del cittadino europeo. Infine, la richiesta politica di incentivare la legittimità europea in generale, ma dell’Unione monetaria europea nello

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specifico, viene espressa come imperativo, munita di una guida generale, ma come spesso senza un piano d’azione concreto94.

La concettualizzazione della legittimità europea ha proseguito intorno alla teorizzazione della mancante democraticità, ovvero un assente democrazia diretta elettorale con delle limitate competenze del Parlamento europeo. I limiti della legittimità erano etichettati come il deficit democratico europeo, ovvero la limitata potenza decisionale del Parlamento, l’iniziativa legislativa proveniente prevalentemente dalla Commissione europea nutrita dall’ambiente particolare dei partiti politici europei e la loro capacità di reclutamento. La concettualizzazione è partita dalle analisi del parlamentarismo europeo ed ha proseguito a sostenere i limiti della governance con il più grande allargamento europeo avvenuto tra il 2004 al 2007.95

Il discorso del deficit democratico96 dell’Ue cessa, comunque, di essere la linea guida nel comprendere e governare le dinamiche politiche europee con le stesse soprannominate sfide della crisi finanziaria ed economica e le sue ondate nei vari paesi le quali dovevano essere governate nel contesto politico-istituzionale comunitario. Allo stesso tempo appare una richiesta espressa dalle autorità europee stessa di incentivare il sostegno dai cittadini, quello pubblico, aumentando il grado della fiducia istituzionale.

Rafforzare la legittimità democratica delle istituzioni comunitarie – un imperativo annunciato nel Trattato dell'Unione europea, TUE. La natura del modello politico dell'Unione europea è fondamentale per comprendere l’essenza della sua legittimità. Nessuno dei due può essere etichettato come puramente di regolamentazione a causa della presenza di un organo rappresentativo direttamente eletto (il Parlamento europeo), né è il caso di un sistema maggioritario, come le logiche decisionali nell'Ue sono spesso un

94 _{Juncker, J.-C. (2014).A new start for Europe: My agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change.}

Commissione europea. Accesso:http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-546_en.htm.

95_{Le analisi oramai classiche prodotte da Thomassen e Schmitt, Vedi: Schmitt, H., Thomassen, J. J. A. (1999). Political}

representation and legitimacy in the European Union. Oxford University. // Thomassen, J., Schmitt, H. (2004).

Democracy and legitimacy in the European Union. // Thomassen, J. (2009). The legitimacy of the European Union after enlargement. Oxford University Press.

96_{Moravcsik, A. (2004). Is there a “democratic deficit” in world politics? A framework for analysis. Government and}

opposition, 39(2), 336-363.Follesdal, A., Hix, S. (2006). Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone e Moravcsik. JCMS: Journal of Common Market Studies, 44(3), 533-562.Majone, G. (1998). Europe’s ‘democratic deficit’: The question of standards. European law journal, 4(1), 5-28.

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consenso saggio e mai puramente maggioritaria (in considerazione della maggioranza qualificata del processo decisionale). Inoltre, i sistemi politici maggioritari non possono essere legittimati dalle istituzioni regolamentari (Commissione europea), ma da organo rappresentativo eletto (il Parlamento) che costituisce il ramo esecutivo del potere, che, ancora una volta, in non è il caso dell’Ue nella misura massima. Le istituzioni di regolamentazione che per costruzione combinano le funzioni esecutive e legislative, come la Commissione europea, pur non essendo direttamente elette e responsabile nei confronti dei cittadini, possono essere definite poteri legittimi di regolamentazione97 _{- il termine che viene}

elaborato nell’ottica metodologica del diritto costituzionale europeo.

Tuttavia, la natura della governance dell’Unione Europea è asimmetrica98 e reciprocamente dipendente dalla governance nazionale, ovvero la giustizia transnazionale e democrazia nazionale si sostengono a vicenda e necessitano l’uno l’altro. Questa affermazione è risultante dalla scelta metodologica di riguardare l’Ue non come un sistema politico-istituzionale, ma come un’autorità della giustizia, perciò la proposta di sostituire il discorso del deficit democratico con un discorso relativo al contributo alla giustizia transnazionale avrebbe più effetto positivo99.

Un'altra visione sulla legittimità dei sistemi politici è centrata sull'idea che ogni sistema politico è in grado di provvedere l’ingresso da parte dei cittadini, in uscita per i cittadini (proposta da Fritz Scharpf) e il passaggio per il sistema – throughput – di legittimità, proposta da Viviene Schmidt100. La legittimità d’ingresso nell’Ue può essere strumentalizzata con l’aiuto delle analisi delle decisioni della Corte di giustizia, Corte di giustizia europea in risposta ai reclami dei cittadini e gruppi di interesse, mediati dagli Stati membri. In questo caso la Corte di giustizia serve come garante della legittimità dell’intero sistema politico europeo e serve da interlocutore istituzionale uniforme, che è come tale un

97 _{La Torre, M. (2002). Legitimacy for a Supranational European Political Order—Derivative, Regulatory or}

Deliberative?RatioJuris, 15(1), 63-83.

98_{Neyer, J. (2012). The justification of Europe: A political theory of supranational integration. OUP Oxford.}

99_{Neyer, J. (2010). Justice, not democracy: legitimacy in the European Union. JCMS: Journal of Common Market}

Studies, 48(4), 903-921.

100 _{Schmidt, V. A. (2013). Democracy and legitimacy in the European Union revisited: Input, output and ‘throughput’.}

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caso di successo per la molteplicità degli attori politici, istituzionali e di interesse che ha accolto l’Ue:

At the national level the decisions of non-majoritarian institutions are accepted as legitimate because they operate in the “shadow of politics”, as the product of political institutions, with political actors who have the capacity not only to create them but also to alter them and their decisions if they so choose. Such decisions are balanced by the institutional input legitimacy101.

John Erik Fossum chiama l’Ue democratic post-national Union102_{, che fa emergere} un cosmopolitismo regionale – una specie di compromesso politico-istituzionale tra la globalizzazione e il regionalismo sul loco, così forte in Europa. Il cosmopolitismo nella sua incarnazione europeista diventa centrale nel discorso legittimante che l’Unione europea ha prodotto fino al 2008103_{. Il presente concetto si conclude con la riflessione intorno alla}

cittadinanza pan-europea, la quale con gli anni diventa più comprensiva. Tra i prerequisiti troviamo la democratizzazione reciproca e trasformazione. Sapere mantenersi il dovuto grado di cosmopolitismo è, secondo Fossum, la principale condizione della legittimità’ dell’Ue, ossia la giustificazione universalmente accettata del suo ulteriore progresso “exit- entry-voice-loyalty”104 è un concetto sviluppato da Fossum per esemplificare la dipendenza dell’Ue dalle dinamiche esterne globalizzanti, ma anche interne, cioè provenienti dai governi degli stati membri e la comunicazione che risulta incontrollabile:

The EU makes up a distinct configuration of exit, entry, voice and loyalty in the sense that it has different barriers to entry and exit, and lacks strong measures for instilling loyalty. That sets it far apart from the configuration of exit-entry-voice-loyalty that we associate with the sovereign nation state and directs it towards cosmopolitanism. 105

La complessità sociale rende il processo politico spinto della comunicazione politica e del dibattito pubblico, cui l’istituzionalizzazione serve da base sia per l’articolazione degli interessi politici interni, che per l’agenda estera. Per Habermas certa identità politica

101 _{Schmidt, V. A. (2013). Democracy and legitimacy in the European Union revisited: Input, output and ‘throughput’.}

Political Studies, 61(1), 2-22.

102_{Eriksen, E. O., Fossum, J. E. (Eds.). (2013). Rethinking democracy and the European Union (Vol. 7). Routledge. P. 179.}

103_{The EU is understood as a non-state based cosmopolitanising entity. Idem. P 180.} 104_Idem.

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presente in una nazione (espressa, evoluta e codificata tramite la lingua, ma soprattutto il discorso pubblico, ovvero tramite atti di comunicazione) aiuta a un regime democratico a maturare. Tale regime è già munito di meccanismi partecipativi, di inclusione politica, deliberativa e attiva. Questo è il principale prerequisito per l’instaurazione di un regime transnazionale e, con l’evolvere, sovrannazionale.

Le riflessioni di Jurgen Habermas sul modello della sovranità dell’Unione europea solo condizionate dall’idea di necessità dell’instaurazione di un regime sovrannazionale europeo per una risoluzione pacifica del conflitto europeo e per uno sviluppo politico cosmopolita, cui ideali condivide il filosofo tedesco. La legittimità da questa prospettiva rimane indiscussa per quanto sostenibili siano i singoli regimi democratici instauratisi dalle singole nazioni partecipanti. La sovranità divisa – il concetto di Habermas che sottolinea la sua natura condivisa tra il popolo e il governo, ciò accade nel caso di uno stato nazionale. Nel caso dell’unità di più nazioni o sovrannazionale il consenso politico, ovvero la legittimità viene intermediata. Insieme alla sovranità divisa, l’azione comunicativa di Habermas (The Theory of Communicative Action), una forma elaborata della teoria del discorso politico sono fondamentali per capire la legittimità in una polity complessa ricca di molteplici processi sociali e mediatici.

La legittimazione al livello sovrannazionale accade attraverso la sovranità divisa: tra il popolo sovrano (cittadini) e i governi. E da un lato, i cittadini compongono la base di legittimazione, l’attore inferiore, al livello sovrannazionale persiste ampliandosi e moltiplicandosi, mentre l’attore superiore di legittimazione – i governi – assume nuove competenze. Secondo Habermas, queste competenze vanno ampliate e approfondite. Le sue riflessioni, comunque, concernano le Nazioni Unite, anziché l’Ue con le mancate competenze nelle operazioni dell’Onu di costruzione della pace e il mantenimento della pace. Come esito, l’Onu fallisce di riprodurre un ideale meccanismo di legittimazione sovrannazionale e cooperazione politico-istituzionale.

Il principio di sussidiarietà, introdotto dal Trattato di Amsterdam, che propone un compromesso per la sovranità nazionale che viene contestata dalle autorità comunitarie senza un eccessivo bisogno, e rispettare il dominio di competenze nazionali e regionali. Mentre i casi dell’applicazione del principio di sussidiarietà evidenziano che sono molto più spesso le regioni invece di stati nazione, gli attori al favore dei quali il principio di sussidiarietà viene applicato. Si nota che l’operatività della sussidiarietà risale al livello

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regionale, dove, in un ambiente di molti attori, garantisce un accordo di cooperazione, favorendo dinamiche politiche di altro tipo e livello, anziché le dinamiche tra intergovernative. Andres Folles nota, perfino, che il principio di sussidiarietà può essere applicato a sfavore degli stati: “Finally, subsidiarity may be invoked against Member States

by their regions, draining national state powers from within”106

Il cuore della legittimità dell’Ue è il concetto di riconoscimento delle azioni e delle istituzioni attraverso uno spazio pubblico creato apposta. Le azioni devono legittimare su tutti I livelli ed essere reciprocamente riconosciute da tutti gli aderenti. Il concetto di condizionalità dell’Ue potrebbe essere attribuito alla legittimità esterna, per quanto costituisce le regole del gioco tra gli attori ed assomiglia in tal modo alla legittimità internazionale. Comunque, l’aspetto problematico che sottolinea Philomena Murray nel suo più recente libro riguardo alla crisi di legittimità europea sofferma che l’evolvere della

governance europea non è stato comunicato e legittimato per via di comunicazione in un

modo strutturato, quindi i livelli di conoscenza e aggiornamento tra i cittadini, governi e attori che rappresentano altro tipo di interesse politico mantengono una disparità dell’agenda informativa107.

La Sussidiarietà combatte, invece, la legalità delle decisioni approvate costituendo l’accordo giuridico tra gli attori in un’unità pluridimensionale con numerosi attori e corrisponde, al mio avviso, al riconoscimento reciproco tra gli stati in uno stato federale, le cui caratteristiche principali sono descritte su un tessuto istituzionale designato con massima cura e dettaglio.

Il caso dell’Ue e la sua legittimità è stato riflesso nel saggio “Questa Europa è in crisi”. Habermas, da rappresentante della vecchia scuola di filosofia politica, un noto europeista e transnazionale, si sente in responsabilità intellettuale a insistere su più approfondimenti e più competenze all’Unione europea. Per Habermas l’Ue è un organismo idealizzato, cui realtà politiche, molto spesso contradditorie, non permette di superare la crisi istituzionale e la crisi di legittimità, nella quale l’Ue si sarà trovata quasi da un decennio (se prendiamo come punto di riferimento il fatto di non approvazione del progetto costituzionale

106_{Follesdal, A. (2000) Subsidiarity and democratic deliberation. In: Democracy in the European Union. Integration}

through deliberation. PP.85-111. P. 87.

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comunitario nei referendum in Danimarca e Francia). Attraverso le lenti di legittimità e sovranità condivisa si possono, comunque, rivelare i meccanismi politico-decisionali comunitari, i quali sarebbero utili per rinforzare lo spazio pubblico comunitario – una delle tesi più aspirate di Habermas. Inoltre, tale metodologia sarebbe utile per la comprensione della crisi sistemica, istituzionale e decisionale ancora attuale.

La grande aspirazione di Habermas, ovvero quella di rilanciare l’europeizzazione in forma dell’inter-governamentalismo, non si è ancora realizzata. Come noto, il conflitto tra le sovranità nazionali e l’istituzionalizzazione dell’Ue non trovano accordo. Tuttavia, attraverso lo spazio pubblico comune e i meccanismi partecipativi intorno agli interessi dei singoli cittadini la legittimità sovrannazionale potrebbe assumere un valore più tangibile, essendo più realisticamente impiantato nell’architettura comunitaria.

Vorrei poi intendere la transnazionalità della sovranità popolare con l’ausilio di tre componenti variabili, che solo sul piano nazionale coincidono perfettamente. Le tre componenti sono in primo luogo il comunitarismo democratico di persone giuridiche libere ed eguali, in secondo luogo l’organizzazione di capacità d’azione collettive e infine lo strumento d’integrazione di una solidarietà civica fra estranei. A livello europeo queste componenti entrano in una configurazione nuova. Qui le due innovazioni rilevanti consistono nel fatto che gli Stati membri, i quali conservano il loro monopolio del potere, si subordinano al diritto sovrannazionale, seppure con una interessante riserva, e in un certo senso condividono la loro “sovranità” con la totalità dei cittadini dell’Unione. Questa riconfigurazione delle componenti di una comunità democratica nella forma di una confederazione destatalizzata non significa una perfetta delegittimazione perché i cittadini d’Europa hanno buoni motivi perché il proprio Stato nazionale, nel ruolo di Stato membro, continua a svolgere il ruolo costituzionale di garante del diritto e della libertà. Tuttavia, la “divisione della sovranità” fra i cittadini dell’Unione Europea e i popoli d’Europa dovrebbe essere tradotta anche in una legislazione coerentemente condotta in comune e nella simmetrica responsabilità della Commissione nei confronti del Consiglio e del Parlamento. 108

Lo stesso Jurgen Habermas è il precursore dell’idea dell’identità europea. L’argomento di molti studi relativi sull’impossibilità di alcun progetto del genere intergovernativo o transnazionale, senza un’identità condivisa. La legittimità d’identità e le iniziative di costruzione d’identità serve da piattaforma comune per l’aderenza alla vita politica sovrannazionale. Furio Cerutti, Sonia Lucarelli e Viviene Schmidt sostengono questa idea che ha ispirato l’intero approccio di studiare l’europeizzazione, basato sulla

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costruzione dell’identità109. Secondo Furio Cerutti, l’identità politica è una precondizione alla legittimità delle istituzioni europee, mentre l’assente identità politica europea spiegherebbe i fallimenti dell’Ue nella costruzione di un’immagine solida e uniforme di se stessa e della propria polity.110

La stretta connessione tra democrazia e teoria democratica con il concetto di legittimità si mette in evidenza esplicitamente sull’esempio della legittimità dell’Ue. Il parlamentarismo europeo, ancora agli arbori del progetto di coabitazione pacifica delle nazioni europee, si considerava da meccanismo politico secondario, ma anche con l’estensione delle responsabilità e competenze del Parlamento europeo, è stato chiaro che la

governance sovrannazionale da quanto è disegnata, va approcciata da una prospettiva

procedurale anziché democratica.

La scuola norvegese intorno al centro di eccellenza ARENA, che studia le radici della legittimità dell’Unione europea dal punto di vista dei meccanismi della democrazia rappresentativa, partecipativa e deliberativa, continua a proporre l’idea del parlamentarismo sovrannazionale europeo.

EU’s democratization is best understood from a deliberative approach, but through a special institutional version of deliberative theory that focuses on representative democratic institutional arrangements.111

La democratizzazione stessa del sistema dell’Ue nell’ottica di Eriksen e altri scienziati andrebbe considerata come processo legittimante come tale – il discorso intorno alla necessità delle istituzioni europee di lanciare il meccanismo di controllo pubblico delle dinamiche politiche sovrannazionali. Quindi, in questa ottica, i processi legittimanti accompagnano la democrazia rappresentativa e deliberativa, mentre qualsiasi forma di discussione pubblica prevede un dovuto livello di legittimità.

109_{Cerutti, F., Lucarelli, S. (Eds.). (2008). The search for a European identity: values, policies and legitimacy of the}

European Union. Routledge. Lucarelli, S., Cerutti, F., Schmidt, V. A. (2011). Debating political identity and legitimacy in the European Union (Vol. 11). Routledge.

110 _{Cerutti, F., Lucarelli, S. (Eds.). (2008). The search for a European identity: values, policies and legitimacy of the}

European Union. Routledge. Lucarelli, S., Cerutti, F., Schmidt, V. A. (2011). Debating political identity and legitimacy in the European Union (Vol. 11). Routledge. P. 5.

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Tuttavia, dal 2000 al 2012 nel nuovo volume degli autori “Rethinking democracy in the European Union” l’approccio appare rivisto ed diventa più versato sulla società civile e meccanismi partecipativi intorno alle dinamiche politiche più ampie, senza dover concentrarsi specificamente sulla rappresentanza democratica. La rappresentanza politica che nella classica lettura delle scienze politiche è l’elemento costituente delle legittimità – e non solo democratica – secondo molte ricerche svolte, un elemento molto debole nell’Ue, che non deve essere considerata uno stato. Essendo pensata per lo stato, la rappresentanza sembra fallire nel formato post-politico in uno non stato non-federativo.

Per molte questioni politiche presenti al livello dell’Ue il principio della democrazia consultativa viene proposto come un contribuente componente alla democrazia europea, che inoltre, nella presente lettura potrebbe equivalere alla legittimità, per quanto preveda una logica decisionale collettiva e un accordo comune e non si limita alla rappresentanza parlamentare come unica forma di democratizzazione. Quindi, accanto al dibattito sul deficit democratico in Unione europea, il concetto di democrazia deliberativa funge da un compromesso teorico che permetta di parlare di una legittimità deliberativa112.

The position assuming that experts or politicians in non-democratic institutions are