La legittimità interna ed esterna dell’Ue: la decomposizione del decision-making riguardo la

istituzionali. Il coordinamento interno ed esterno nella dimensione

sociale dell’Ue

Una varietà di strumenti, meccanismi di coordinamento e agenzie esterne costituiscono l'infrastruttura del modello democratico partecipativo dell'Ue. Tra i più noti lanciati di recente vi è nel Semestre europeo, uno scheletro di coordinamento per discutere gli ordini del giorno di sviluppo socio-economico dell'Unione. Ciò detto, il Vertice sociale tripartito è una piattaforma istituzionalizzata per impostare l'agenda sociale e una forma di aggregazionedegli interessi dei partiti con interessi esterni. Inoltre, tali istituti di coordinamento,storicamente consolidati, come i sindacati e i gruppi di lobby hanno già assunto un ruolo tradizionale. Tutti quanti servono attivamente da mediatori. Inoltre, ciò costituisce l'attività principale di organi consultivi dell'Ue per sostenere il modello partecipativo che fornisce rinvii regolari e audizioni organizzare sull’agenda sociale, come il Comitato economico e sociale europeo, in particolare. Inoltre, il metodo aperto di coordinamento “non ha funzionato”, secondo alcuni degli esperti intervistati, poiché funzione “come una piattaforma peer-review, mentre gli strumenti finanziari sono strettamente regolati dagli Stati membri”:

EU Managed to get legislation through cooperation of various interest groups and society. Unfortunately, pressure to calm down the procedure of the Open Method of Coordination. It is more of a sharing experience and practices rather than a policy tool. The OMC didn’t work (Il Comitato economico sociale europeo SOC Section).

Gli esperti sono stati invitati a nominare esempi, non necessariamente nel loro settore di competenza, per prenderein considerazione un esempio di successo in campo sociale, guidato da una partecipazione diretta o indiretta dei gruppi d’interesse o provenienti dagrassroots. Tra quelli citati vi sono i seguenti:

1. La proposta del Gruppo Lavoratori del Comitato sociale economico europeo nel 1992 sul capitolo sociale nel Trattato di Maastricht: la dimensione sociale è stata inclusa nel Trattato sull'Unione europea a seguito della relazione completa del Gruppo dei Lavoratori.

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3. La Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori come risultato degli sforzi del Comitato economico sociale europeo per garantire le condizioni generali di lavoro in tutti gli Stati membri in modo che le condizioni di lavoro inique non causino la concorrenza sleale.

4. La direttiva sull'esposizione all'amianto secondario conseguito in stretta cooperazione con il Parlamento europeo dopo il parere del Comitato è stato presentato al Parlamento europeo.

5. Il fatto di includere le questioni relative alla disabilità nelle indagini regolari e rendere i dati più aperta (Eurostat, Unità delle Statistiche sociali).

6. L'iniziativa del Regno Unito sulla riduzione della povertà infantile - guidata e avanzata da Tony Blair nel 1999, ma apparentemente proveniente dalla società civile, anche se portata avanti dalle élite e sostenuta dalle organizzazioni non-governative. (Il Gabinetto

delle Commissaria Thyssen).

Per disegno istituzionale qualsiasi iniziativa o proposta che arriva da fuori, come sono le opinioni che produce il Comitato assieme alle altre agenzie consultive, è di natura mediata. Ci sono molti esempi in cui il Comitato economico sociale ha avuto un impatto minore, cosa che ancora una volta si spiega con la sua natura consultiva. Alcuni sono “delle misure politiche singole”, alcuni sono complementari e strategici alla legislazione complessa. Quando le iniziative sono ben pensate, potrebbe essere un successo, come dimostra la pertinenza rispetto agli affari della comunità (Sezione SOC del Comitato economico sociale

europeo).

I processi di coordinamento e di pianificazione interna di tutte le istituzioni dell'Ue - dal coordinativo al consultivo e al rappresentativo, sono centrati sulla Commissione europea:

Coordination lies, by Treaty, in the negotiation with the Parliament, the Commission, in constant cooperation and coordination (new proposals coming, areas to plan the meetings of the council, for agenda-setting). The Commission is always present at the Council member, “the 29th Member State”. The entry point – the Secretariat of the Parliament, besides the Rapporteur (Il Segretariato del Consiglio dell’Ue).

Il Parlamento europeo ha esteso il suo potere nel processo legislativo per via del meccanismo di cooperazione legislativa e anche la co-decisione obbligatoria che concerne

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alcune aree di competenza comunitaria. Inoltre, il valore simbolico del Parlamento si è aumentato.

Il coordinamento nel quadro del Semestre europeo accade tra le DG Occupazione, DG ECFIN e SecGen. Gli incontri si svolgono su base bisettimanale. Durante la fase preparatoria, il coordinamento va solo in seno alla Commissione. Le proposte di raccomandazioni sono adottate dal Consiglio, ma non c'è co-decisione per il Parlamento, che non può essere coinvolto nel Semestre. C'è un gruppo di esperti che rappresentano le unità parallele della DG Occupazione, SecGen e ECFIN. Durante l'analisi il gruppo si riunisce almeno su base settimanale, più spesso quando necessario.

I commissari delle tre Direzioni della Commissione, però, sono sempre presenti al Comitato economico e sociale del Parlamento, seguendo la logica delle raccomandazioni del Semestre, su richiesta e in caso d’interesse da parte di commissioni del Parlamento. C'è una coincidenza: le raccomandazioni discusse e adottate a maggio, sono in gran parte discusse in sede di Consiglio, mentre il Parlamento non essendo coinvolto, può solo eventualmente richiedere chiarimenti, non essendo in primo luogo consultato sulle questioni. Queste sono alcune inefficienze dei meccanismi di coordinamento all'interno del Semestre europeo.

Dalla prospettiva del Consiglio, invece, la Commissione non deve essere presente, ma tiene ad essere coinvolta comunque:

Coordinate the activities more with the Commission as other institutions are not involved in the Council meetings. The Commission doesn’t need to be present sometimes, but 99% of time it is involved. Due to rotation mechanisms – the work cycle is repetitive and implies on the coordination. Coordinationprocesses are almostautomatic and well- established (Il Segretariato del Consiglio dell’Ue).

Il Comitato economico sociale prende i programmi della Commissione europea, della DG Occupazione in particolare, come base per la pianificazione istituzionale. La parte sociale che è stata spinta in avanti abbastanza attivamente, è il Patto sociale per l'Europa. I pareri dei comitati consultivi possono andare contro la posizione della Commissione (l'Unità di

Comunicazione del Comitato economico sociale europeo). Il coordinamento interno

dell’agenda sociale include anche: i riferimenti obbligatori alle attività legislative della Commissione, le audizioni con le organizzazioni della società civile –di piccole dimensioni fino a audizioni su larga scala; l'obbligo della Commissione di rispondere alle opinioni e rinvii

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provenienti dagli organi consultivi dell'Unione europea e da parte dei cittadini (Comitato

economico sociale europeo, Sezione SOC) costituisce la base della legittimità. Quando si

tratta di un'agenda sociale più uniforme e di un regolamento più vicino (come, ad esempio, il tentativo di introdurre il salario europeo comune minimo e per regolare il congedo di maternità nei “vecchi” e “nuovi” paesi membri), il consenso al Consiglio dell’Ue (Consiglio

EPSCO) è difficile da raggiungere.

Tuttavia, il CESE non è considerato da tutti gli attori istituzionali come pieno partecipante del processo decisionale:

In the DG they talk a lot, and I think rarely the discussions with the Social and Economic Committee have very much influence. To be honest, we politely listen but what we hear is rarely very new to change our mind. There could be exceptions where there are particularly good experts. My guess is that European Parliament is much more influential in shaping policy debate. Even for issues where European Parliament doesn’t have a co- decision power (European Semester, for example). But it they write an opinion of what European Semester should focus on, I think, we’d pay attention to that. (Commissione europea, DG Occupazione, Unità sulle riforme del mercato del lavoro)

La pianificazione istituzionale, il monitoraggio e la valutazione delle decisioni della dimensione sociale avvengono anche con il coinvolgimento più da vicino della Commissione, perché si ha una responsabilità della Commissione per assicurarsi che la legislazione sia implementata. Tuttavia, essendo per lo più di natura a lungo termine, la pianificazione istituzionale è difficile farla diventare pienamente inclusiva tra i processi di consultazione, soprattutto in alcune aree specifiche dove nemmeno le consultazioni nel senso diretto non sono realizzabili:

The EU research agenda (the FP6, FP7 and currently Horizon 2020 programmes) is difficult to be translated into the day-to-day dimension. The DG Research doesn’t conduct much of external coordination (civil society, interest groups) – only the most important ones involved. The Commission research initiatives are coming from academia, occasionally (Commissione europea, DG ricerca).

Alcune aree di competenza che entrano a far parte del pacchetto sociale dell’Unione europea, come per esempio, l’istruzione, la formazione e la ricerca – che sono le politiche formulate e amministrate autonomamente, comunque, assumono un ruolo importante per l’immagine comunitaria e servono da iniziatori di un processo politico-decisionale più inclusivo:

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In the DG Research coordination within the Commission and with external partners includes a wide network cooperation, deriving from personal contacts to arrange consultations, ad-hoc basis with the Parliament. Research results to be disseminated to the Council and other EU institutions, MEPs who can contribute to the dissemination are contacted on ad-hoc basis. Internal coordination mostly occurs with DG EMPL and other DGs in social related fields within the Commission. (Commissione europea, DG Ricerca).

Nell’area delle politiche estere, per esempio:

Coordination mostly occurs with the Commission, with the Member States, which they try to keep close contact. Main focus – a European foreign policy, where every MS is a stakeholder. Political measures and other issues in relation to the EEAS are more relevant (when political leadership changes in the MS). Strategic planning whether we need an additional diplomatic service. The role of the strategic planning was always widely accepted and recognized. Nobody opposed the idea to elaborate a longer view on the EU foreign policy priorities (SEAE).

Nelle organizzazioni giovani, come, per esempio, SEAE, “i meccanismi di coordinamento non sono sufficientemente evoluti e molto è stato fatto in modo informale non strutturato” (SEAE). Il coordinamento e la comunicazione con le altre istituzioni dell'Ue dipende dal soggetto: i contatti via e-mail, su base giornaliera, lo scambio di opinioni e di eventi, spesso sulla base di precedenti contatti professionali personali. Elaborazione di proposte di analisi sui fatti, che sono presentate al più alto livello della gerarchia istituzionale.

I canali di comunicazione e di coordinamento informali sono importanti per tutte le parti coinvolte nel processo decisionale.

The relation with the EP is very important. Informally – tradition to invite the director general of Eurostat to the final Parliament’s hearing to report on the activities of Eurostat and then answer the questions of MEPs. De-facto mechanism of the Parliament to review the activities of Eurostat. Eurostat is very sensitive to it. Example: 2003, when the agency was under criticism for cases of malpractice. The Parliamentattackedmost of the others. (Commissione europea, l’Eurostat, Sezione delle statistiche sociali).

Nelle unità più formalizzate delle istituzioni comunitarie, come la Commissione, persiste una miscela di comunicazione formalizzata ed informale:

Mixture of formal and informal channels of communication (meetings, updates).Within the DG reasonably efficient and effective. Between the Secretariat and other parts of the Commission a bit less so. There are political constraints to have a detailed advance planning. (Commissione europea, DG Occupazione, Unità di riforma di lavoro).

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Mentre per il Parlamento europeo e per Unità di comunicazione di tutte le istituzioni, compresa la Commissione, i canali informali di coordinamento sono più efficaci se non troppo formalizzati. Inoltre, l’esperto dal Segretariato del Parlamento europeo sottolinea che bisogna distinguere il lavoro di amministrazione dal lavoro puramente politico:

I think you should make a clear difference between administrative and political work. In political sight, the Committee of culture and education decides to kick off a report to boost youth employment, let’s say, we always need to decide it by the Committee chairs in the presence of the Committee’s president, whether this topic is of our priority and of our remit. If it’s education and culture, the Committee can definitely take the lead, while in case of employment we would leave this responsibility to the respective Committee in the Parliament. So it’s always a balance of political responsibilities. Normally, we would get the report to be done and the Employment Committee would draw up an opinion on our report. This is the political side.

In administrative terms,here the information flows is a bit different. Basically, that’s informal contact with the colleagues. You find out who will be responsible for the report and

check on the eventual conflict of responsibilities between the Committees. IN case of youth

employment, there could be a conflict, which can be sorted out by the CCC (Conference of

the Committee Chairs), for example that decides on how to find an agreement – normal

opinion, a joint opinion of the Committees, either the lead can be taken by each of the two. (Parlamento europeo,Commissione per l'istruzione e la cultura del Segretariato).

La complementarietà tra le agende della crescita, del commercio e le agende economiche, in generale, con l'agenda sociale e del benessere in Europa, deriva dalla logica originale dell'integrazione europea, ossia la libera circolazione dei lavoratori, che porta in modo efficace a una serie di norme e misure politiche direttamente connesse con le disposizioni di assistenza sociale. Pertanto, indagare sui canali di coordinamento tra i due è stato considerato un fattore rilevante di legittimità eè stato incluso nel questionario. In alcune aree politiche, le istituzioni dell'Ue sono considerate come complementari alla progettazione, in particolare, il Servizio europeo per l'azione esterna, SEAE, che è stato istituito come un servizio in più per il campo diplomatico, con l'idea di non contraddire le strategie principali proposte dai servizi diplomatici. Nell'area del benessere sociale il metodo di coordinamento aperto, anche se non istituzionalizzato in una forma di un organo o agenzia, dà l'idea della misura deicompromessi e degli strumenti politici nell'agenda sociale interna. Per fornire il coordinamento dell'agenda per l'impostazione della politica comune europea estera, il SEAE non ha un bilancio operativo a sua disposizione, perché le attività e i progetti sono finanziati e, di conseguenza, gestiti da un’altra direzione generale della Commissione, come ad esempio

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DEVCO. Da un lato, è una garanzia di conformità, dall'altro lato, è l'assenza di effettiva influenza del SEAE sulla scena diplomatica. Altrettanto esemplare è il caso delle politiche redistributive, di cui parte concerne anche lo sviluppo sociale. Per esempio, il Fondo europeo sociale, gestito e amministrato separatamente dalle politiche d’impiego coordinate dalla Commissionecerca,comunque, di calmare gli squilibri occupazionali nei singoli Paesi membri, attraverso i sussidi indiretti. Una politica d’occupazione che si estende per molte aree e con molti attori istituzionali suscita inefficienze e difficoltà nel comprenderla e riformarla.

Social agenda is definitely complementary, though not the most powerful one. It is partly linked to the Treaty and the competences, i.e. a lesser influence of the EU in social domain. However, an inconsistency with the economic integration is still at place, whereas, it is hard to separate social issues from economic integration. Neither can social consequences be separated from economic crisis. Foremost economic integration, sooner or later, the EU will struggle more with the subsidiarity nature of social dimension (Il Segretariato del Consiglio dell'UE).

Complementarity of the economic, trade and growth agenda with the social welfare agenda can be seen on the example of the transforming research priorities in the EU as “the social research has been revalued due to the relevance of the economic issues” (Commissione europea, DG Ricerca).

Infine, i mezzi finanziari e le carenze finanziarie (misure di austerità) nella dimensione sociale sono stati inclusi nel questionario, al fine di comprendere se l’aumento degli stanziamenti nel bilancio per i programmi sociali porti ad una migliore fiducia istituzionale e favorisca la legittimità. Tuttavia, secondo gli esperti che seguono la formulazione dell'agenda sociale dell'Ue, non vi è alcuna correlazione diretta. Un’osservazione comune è che i mezzi finanziari e vincoli di bilancio nell'architettura europea per l’assistenza sociale siano, in varia misura più per il sostegno politico, piuttosto che per il dibattito politico nazionale. In generale, molti degli esperti hanno notato che non necessariamente l'aumento dei mezzi finanziari, che potrebbero raggiungere direttamente i cittadini, specie in materia di politica sociale e d'istruzione, sono finalizzati per aumentare la consapevolezza e la fiducia nelle istituzioni dell'Ue. Né gli esperti che si occupano di questioni sociali, né quelli che si occupano di politica estera o di ricercahanno rivelato un tale nesso,sebbene la legittimazione può essere un motivo per utilizzare in modo più efficiente le risorse assegnate per gestire tali fondi. Infatti, in alcuni Stati europei, la distribuzione dei fondi strutturali (inclusi il Fondo di coesione e il Fondo agricolo) è diventata una questione di dibattito politico (di nuovo, Grecia, Italia, Spagna).

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Inoltre, abbiamo ipotizzato, che i vincoli di bilancio possano essere considerati un ostacolo per non estendere l’agenda del benessere sociale al livello comunitario. In parte, l’ipotesi è stata sostenuta dagli esperti, che hanno menzionato il salario minimo e il congedo di maternità, come le questioni che vengono bloccate a livello del Consiglio, a causa della divergenza tra gli Stati membri, che è legata alla mancanza di risorse. Ma più spesso, gli intervistati hanno sottolineato che molte “proposte legislative sono sospese a causa di ragioni politiche, piuttosto che per vincoli di bilancio”.

Sometimes the issues from the Commission’s work plan may never appear on the agenda. Maternity leave directive, the Council cannot reach agreement on the Parliament’s position. The subsidiarity is one argument and another is linked to the budgetary situations of single MS (Il Consiglio dell’Ue, Segretariato).

Rispettivamente, la crescita delle dotazioni di bilancio nei programmi di assistenza del settore sociale e di comunità non garantisce o difficilmente favorirà il supporto. Inoltre, la logica della dotazione del bilancio spesso può dare qualche idea sull'importanza di una politica nell'architettura istituzionale sovrannazionale. Un esperto del Servizio europeo per l'azione esterna ha osservato, che il SEAE, essendo un'istituzione giovane con una natura simbiotica di attività tra la Commissione (tecnicamente essendone una sua divisione) e il corpo diplomatico degli Stati membri, analogamente, puòessere generalizzato,in una certa misura,nell’architettura politica sociale dell'Ue:

The establishment of a new service could lead to a “power gap”. For example, the resources of the EEAS were declining in order to “limit the influence” with the budgets not growing significantly. The budget covers only material needs and operations costs, but the implementation of activities and the foreign policies themselves don’t belong to the EEAS – the instruments are owned by the Commission (FPI – Foreign Policy Instruments – the Commission’s department to finance the foreign policy tools, DEVCO, EUCO and other mechanisms that complement to the FPI tools (EEAS).

To get its budget increased, an institution should report on the record track and achievements (Commissione europea, DG ricerca).

Social spending, i.e. investment in people, healthcare, schooling is often considered as a burden to the budget. Social spending is usually the one that experiences the cuts at the national budgetary levels (il Segretariato del Consiglio dell’Ue).

L’incoerenza o, meglio, il carattere incompleto della politica sociale dell'Ue (con molti elementi che si trovano in altre aree, come le politiche finanziaria, fiscale, l'agricoltura e le politiche di sviluppo), non porta solo alla definizione del carattere di coordinamento della

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politica sociale, ma anche ad una percezione diversa delle istituzioni dell'Ue: la mancanza di responsabilità fiscale nell'Ue, che rimane prerogativa degli Stati membri, è un problema in gran parte politicamente dibattuto, rappresentando il nesso tra la spesa sociale, il sostegno del governo e la fiducia politica :

“If you want to look at the social policy in Europe, the advice is to always go to finance and fiscal, internal market and budgetary policies” (Il Segretariato del Consiglio dell’Ue).

Il bilancio della politica sociale è di solito limitato e scarso. La coesione sociale deve essere assicurata, ma richiede più risorse del bilancio della Comunità e comprende questioni