La Direttiva n°18 del 2004: obiettivi e strumenti

La direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori, persegue tre finalità principali:

1. la semplificazione e il rafforzamento della normativa, tramite l’unificazione delle discipline e il riassetto e miglioramento delle relative disposizioni;

2. la modernizzazione, con la piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche (e-procurement);

3. la flessibilità, attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà d’azione ai committenti pubblici nella costruzione dei contratti.

La finalità di semplificazione e razionalizzazione normativa è perseguita innanzitutto attraverso l’unificazione e l’armonizzazione delle discipline, che oggi regolano in modo distinto i tre settori degli appalti pubblici. La direttiva assume, pertanto, la forma di un “testo unico” per gli appalti di forniture, di lavori e di servizi.

La semplificazione si traduce, quindi, nella soppressione delle incoerenze, nel chiarimento delle disposizioni oscure o complesse e, soprattutto, nella ristrutturazione dei testi esistenti attraverso la regolazione uniforme di aspetti procedurali e formali.

Tra gli esempi più significativi dell’attività di semplificazione svolta dal legislatore comunitario vi è la nuova determinazione delle soglie; le precedenti direttive prevedevano soglie differenti e poco comprensibili con la conseguenza che non era facile, talvolta, determinare la soglia applicabile a un determinato appalto pubblico. Il legislatore ha operato in tre modi: diminuendo il numero di soglie differenti; indicando tutte le soglie in euro, in misura compatibile con gli obblighi internazionali della Comunità, ossia l’accordo sugli appalti pubblici (AAP), stipulato nel quadro dei negoziati multilaterali nell’Uruguay Round; infine, elevandone il valore.

All’esigenza di semplificazione e razionalizzazione risponde anche l’adozione in via generalizzata del vocabolario comune per gli appalti (Common Procurement Vocabulary - CPV), che consente di facilitare la divulgazione delle informazioni e l’accesso a queste, contribuendo in tal modo a una maggiore trasparenza e a una maggiore apertura degli appalti pubblici in Europa.

Rispondono, invece, più direttamente ad esigenze di rafforzamento della normativa, da un lato le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche, in modo da garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore partecipazione degli operatori, eliminando o riducendo gli ostacoli che possono discriminare gli operatori

nelle procedure di aggiudicazione; dall’altro lato il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai criteri di aggiudicazione, tramite la previsione dell’obbligo (relativo) per l’amministrazione aggiudicatrice di indicare già nel bando di gara o nel capitolato d’oneri la ponderazione dei criteri scelti in relazione all’appalto, sia ai criteri di selezione, attraverso l’inserimento dell’obbligo di esclusione dell’offerente per reati (passati in giudicato) di criminalità organizzata, di corruzione o di frode ai danni della Comunità.

All’esigenza di rafforzamento della disciplina risponde, altresì, la previsione dell’obbligo per gli Stati membri di assicurare la piena applicazione delle direttive medesime tramite meccanismi di controllo efficaci, accessibili e trasparenti, prevedendo a tale fine anche la designazione o l’istituzione di un’agenzia indipendente.

Si deve, inoltre, sottolineare, quale sostanziale novità rispetto alla disciplina precedente, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali sia tra le specifiche tecniche, sia tra i criteri di aggiudicazione, nonché il riferimento alle caratteristiche sociali.

La finalità di modernizzazione è perseguita, invece, principalmente attraverso la piena applicazione al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche, non solo nelle comunicazioni, ma anche nelle stesse procedure di gara, prospettando per la prima volta a livello europeo un vero e proprio sistema di appalti per via elettronica

Nella Direttiva n°18/2004/CE, infatti, si rileva l’importanza che la Comunità Europea attribuisce alle nuove tecniche di acquisto elettronico, in quanto “consentono un aumento della concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica, in particolare grazie al risparmio di tempo e di denaro derivante dal loro utilizzo”.

L’esigenza di flessibilità, infine, è perseguita attraverso l’introduzione o il rafforzamento di procedure e istituti innovativi che riconoscano una maggiore libertà di azione ai committenti pubblici. Il riferimento è, in particolare, a due istituti:

• il dialogo competitivo; • l’accordo quadro.

Il dialogo competitivo è una procedura speciale del tutto nuova che trova applicazione esclusivamente nei casi di “appalti particolarmente complessi” (es. nel settore dell’alta tecnologia), per i quali le amministrazioni aggiudicatrici non siano in grado di definire dal punto di vista tecnico, giuridico o finanziario, i mezzi per soddisfare le proprie esigenze, o di impostare il progetto, o di valutare la portata delle diverse soluzioni. Essa risponde, quindi, alla necessità di consentire, all’interno di una procedura di aggiudicazione tradizionale, lo svolgimento di una fase iniziale flessibile e negoziale, nella quale le specifiche soluzioni tecniche vengano fissate sulla base di un “dialogo” con i partecipanti selezionati.

L’accordo quadro, invece, è un istituto già previsto nella disciplina comunitaria precedente (art. 5, direttiva n. 93/38/CE), che viene ora rafforzato ed esteso a tutti i settori. Si tratta di un contratto, o meglio di un programma di contratti, tra l’amministrazione aggiudicatrice e uno o più operatori, avente ad oggetto una pluralità di prestazioni protratte per un certo periodo di tempo.

Con esso le parti fissano le condizioni generali e le modalità di determinazione di successivi rapporti negoziali, consentendo così ai committenti di gestire le proprie commesse ripetute nel medio periodo beneficiando dell’evoluzione dei prodotti e dei prezzi. Sempre nella direzione di una maggiore flessibilità, si possono poi evidenziare nella direttiva, oltre al dialogo competitivo e all’accordo quadro, altre disposizioni innovative. Il riferimento è, in particolare, alla previsione, per la prima volta, di una disciplina specifica delle centrali di committenza, in modo da razionalizzare e regolamentare un fenomeno, oramai diffuso tra gli Stati dell’Unione europea, di creazione di appositi organismi per centralizzare gli acquisti di più amministrazioni – centrali o locali – unificandoli in capo ad un unico soggetto, per conseguire obiettivi di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica e di miglioramento del livello dei servizi.

Le tecniche di acquisto on-line previste dall’Unione Europea sono i “sistemi dinamici di acquisizione” e le “aste elettroniche”; la Direttiva fissa le norme specifiche riguardanti la loro istituzione ed il loro funzionamento.