Oltre al sistema delle convenzioni, che verrà mantenuto anche in futuro, Consip S.p.A. già da tempo sta analizzando e progettando le possibilità di espansione della sperimentazione dell’e-procurement per le pubbliche Amministrazioni italiane.
L’obiettivo è quello di ottenere un aumento non solo quantitativo della sperimentazione (estensione delle convenzioni a nuovi settori merceologici, incremento dei soggetti coinvolti), ma anche una maggiore disponibilità di modalità operative e di modelli di acquisto che siano maggiormente rispettosi dei principi della concorrenza e della trasparenza.
Fra queste le aste on line e il marketplace.
Prima di analizzare i due sistemi telematici di acquisto, è opportuno dedicare un cenno alle disposizioni del D.P.R. n°101 del 4 aprile 2002, “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”.
Prima dell’entrata in vigore di tale decreto solo alcuni momenti della formazione della fattispecie negoziale pubblica erano realizzabili in via informatizzata. Era, infatti, previsto il semplice utilizzo di singoli strumenti informatici a supporto e in aggiunta alle diverse procedure di aggiudicazione. L’articolo 18, comma 5, del D.lgs. n°158 del 1995, ad esempio, prevedeva, per le imprese partecipanti ad una gara d’appalto nei settori speciali, che “quando le domande di partecipazione sono inoltrate per telegramma, telex, telefax, telefono o con qualsiasi altro mezzo elettronico, esse devono essere confermate per lettera spedita prima della scadenza dei termini stabiliti ai sensi dell'articolo 17, commi 2 e 3”. L’impiego di strumenti elettronici riguardava, dunque, specifiche ed isolate fasi delle procedure di approvvigionamento; Per di più, essi non sostituivano, ma si
aggiungevano agli strumenti tradizionali: le domande inoltrate per via elettronica dovevano comunque essere confermate per lettera con firma autografa e nei termini stabiliti. Dunque, all’atto di approvazione del D.P.R. n°101 del 2002 non si poteva parlare di un sistema di e-procurement in senso proprio, per la mancanza di disposizioni normative che tipizzassero, attribuendo loro valore giuridico, i meccanismi informatici ed automatizzati per eseguire le operazioni di selezione del contraente.
Il D.P.R. n°101/2002 segna una svolta in materia di electronic public procurement. L’obiettivo è razionalizzare e semplificare la gestione delle procedure d’approvvigionamento, sfruttando i benefici derivanti dall’informatizzazione delle stesse. Non si tratta soltanto di un ulteriore strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione, il regolamento consente a tutti gli attori del processo di utilizzare le nuove procedure offerte dall’information comunication technology in via elusiva.
Le novità introdotte dal decreto in questione prevedono la possibilità di svolgere la fase di presentazione e di valutazione delle offerte, nonché la fase di aggiudicazione, per via telematica e prevedono, altresì, l’utilizzo di strumenti informatici a supporto delle procedure di approvvigionamento.
Vengono disciplinati i criteri e le modalità con le quali le amministrazioni pubbliche possono procedere all’acquisto di beni e servizi, di importo inferiore e superiore alla soglia comunitaria, attraverso sistemi automatizzati di scelta del contraente. Viene, inoltre, completata la disciplina dell’e-procurement, mediante la previsione di due procedure telematiche d’acquisto: le gare telematiche ed il mercato elettronico.
E’ importante notare come il Regolamento in questione non obblighi ad effettuare tutte le fasi endo-procedimentali con modalità telematiche, ma consente che una o più fasi si svolgano con le modalità ordinarie e con l’utilizzo di strumenti tradizionali. Si pensi all’utilizzo del fax in caso di anomalie di funzionamento del sistema informatico o alla valutazione off line di determinati parametri da parte delle commissioni aggiudicatrici rispetto alla fase della negoziazione on line
Il Regolamento, naturalmente, non pregiudica l’applicabilità dei principi generali dei procedimenti ad evidenza pubblica. Nel predisporre le procedure di
scelta del contraente privato, le pubbliche amministrazioni debbono comunque rispettare i principi di pubblicità, trasparenza e par condicio. Tali principi sono espressamente ribaditi dall’articolo 2, comma 2, del decreto citato: “le procedure telematiche d’acquisto assicurano la parità di condizioni dei partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e di semplificazione delle procedure”. Vengono, inoltre, garantiti i più generali principi di tutela della privacy e di accesso ai documenti amministrativi.
Per quel che riguarda l’ambito di applicazione delle norme in esame, principio fondamentale del D.P.R. n°101 è quello della facoltatività. L’articolo 2, comma 3 prevede, infatti, che le disposizioni del Regolamento si applichino “alle amministrazioni che, per gli approvvigionamenti di beni e servizi, anche d'importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, di volta in volta decidano, con provvedimento motivato e secondo le modalità richieste dai rispettivi ordinamenti, di effettuare gli approvvigionamenti attraverso procedure telematiche di acquisto comunicando al gestore del sistema prescelto le informazioni ed i dati necessari”. Rimane ferma, dunque, la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi con le tradizionali procedure di scelta del contraente, anche utilizzando, a supporto del procedimento, sistemi elettronici e telematici secondo le disposizioni della normativa vigente. IL principio della non obbligatorietà, come più volte accennato, è confermato dal decreto legge n°168 del 2004, recante “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”, il cui articolo 1 comma 4 lett. c), modificando l’ articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n°488, prevede che le amministrazioni pubbliche possono ricorrere all'acquisto di beni e servizi, “anche utilizzando procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n°101”.
Pertanto, una pubblica amministrazione, prima di procedere all’acquisto di una determinata fornitura di beni e/o servizi, può valutare, considerando le specifiche tecniche del bene e/o servizio e salvo quanto previsto per gli acquisti in convenzione, se utilizzare la procedura “tradizionale” o quella telematica.
Ai sensi dell’ articolo 1, lett. e), del D.P.R. n°101, per amministrazioni si intendono “tutti i soggetti, gli enti e gli organismi tenuti all'applicazione delle
normative nazionali e comunitarie in tema di appalti pubblici, con esclusione delle regioni, delle province, delle città metropolitane, dei comuni e delle comunità montane”. Il Regolamento è, dunque, applicabile alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e agli organismi di diritto pubblico. Le disposizioni in questione sembrano, inoltre, essere applicabili, pur in assenza di una specifica previsione, ai settori speciali, la cui normativa – il D.lgs. n°158 del 1995 – già prevedeva, come si è detto, il supporto di strumenti elettronici alle procedure di approvvigionamento.
Il D.P.R. n°101 del 2002, infine, è applicabile agli enti locali solo ove questi lo decidano. L’articolo 2 comma 4, infatti, stabilisce che “le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni e le comunità montane possono applicare le disposizioni del presente Regolamento se così dispongano nell'ambito della propria autonomia”. In tal caso, dunque, l’ente locale che intenda aggiudicare una fornitura attraverso gara telematica o mercato elettronico, dovrà emanare apposito provvedimento che manifesti la volontà di utilizzare le procedure telematiche.
Per quel che attiene agli strumenti telematici a supporto delle procedure di e- procurement, il Regolamento prevede l’utilizzo del documento informatico, la sua trasmissione telematica, gli archivi elettronici e la firma digitale.
L’articolo 4, comma 3, del D.P.R. n°101/2002 prevede che “alle comunicazioni ed alle trasmissioni di documenti tra gli utenti e le amministrazioni si applicano le disposizioni di cui all'art. 14 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n°445. Le comunicazioni, le richieste e gli inviti agli utenti si hanno per eseguiti con la spedizione effettuata alla casella di posta elettronica indicata dal destinatario nell'ambito della procedura telematica di acquisto”. Ciò significa che la trasmissione telematica del documento informatico che avvenga con modalità che assicurino l'avvenuta consegna equivale alla notificazione per mezzo posta. Lo stesso articolo 4 prevede, poi, al comma 6, che le offerte, le dichiarazioni e gli atti risultanti dalle operazioni effettuate nell’ambito dei sistemi informatici di negoziazione, debbano essere comunque confermate successivamente a mezzo di sottoscrizione. Resta comunque ferma la possibilità di inviare tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione anche per via telematica. Tali istanze e dichiarazioni sono valide se sottoscritte mediante la firma digitale, basata su un
certificato qualificato, rilasciato da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura. L’utilizzo della firma digitale è, inoltre, previsto in altre due disposizioni contenute nell’articolo 8: il comma 2, il quale prevede che il responsabile del procedimento apponga la propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni prodotto automaticamente dal sistema e sul verbale di aggiudicazione; e il comma 3, che prevede che l'ufficiale rogante certifichi la ricezione dei verbali dal responsabile del procedimento, apponendovi la sua firma, anche digitale.
Passando ai sistemi informatici di e-procurement, il Regolamento in questione li definisce, all’articolo 1 lett. d), come “le soluzioni e gli strumenti elettronici e telematici che consentono la presentazione delle offerte da parte degli utenti e la classificazione delle offerte stesse secondo metodologie e criteri predefiniti”. Si tratta di veri e propri meccanismi informatici ed automatizzati per eseguire le operazioni di formulazione telematica delle offerte e di selezione del contraente. Naturalmente non possono essere oggetto di valutazione automatizzata i beni/servizi le cui specifiche tecniche, valutabili su parametri oggettivi, siano troppo complesse da essere trasformate in formule matematiche utilizzabili dal sistema informatico. L’articolo 6, inoltre, prevede che il sistema per le procedure telematiche di acquisto sia realizzato con modalità e soluzioni che impediscono di operare variazioni sui documenti e sulle operazioni compiute nell'ambito delle procedure. Il sistema deve essere altresì in grado di individuare eventuali anomalie nelle procedure e nelle offerte economiche, segnalandole al gestore e all’amministrazione, e di produrre automaticamente il verbale delle operazioni di negoziazione.
In virtù del nuovo contesto regolamentare, nelle procedure telematiche d’acquisto possono essere individuate due importanti fasi: l’abilitazione ed il processo di autorizzazione. L’articolo 5 del D.P.R. 101 prevede che le amministrazioni pubbliche individuino, predisponendo le necessarie autorizzazioni, i soggetti abilitati, cioè gli utenti che possano avvalersi delle procedure telematiche di acquisto. La selezione dei fornitori deve avvenire “nel rispetto delle modalità e dei criteri stabiliti nei bandi di abilitazione e per la durata ivi prevista”. La selezione
consente di partecipare alle gare telematiche delle quali viene pubblicato l’avviso o alla predisposizione di cataloghi di beni e servizi sul mercato elettronico41.