6. Le sanzioni amministrative non pecuniarie
6.1. La disciplina applicabile alle sanzioni interdittive
L’art. 20, 1 co., l. 689/1981 riguarda le sanzioni interdittive e dispone che l’autorità amministrativa possa (facoltà) applicare tali sanzioni interdittive qualora il reato soggetto a depenalizzazione le prevedesse. In commento a questa disposizione, autorevole dottrina273 osserva come la disposizione in questione sia pensata esclusivamente per sostituire la corrispondente disciplina degli illeciti depenalizzati. Nel caso in cui un reato, divenuto illecito amministrativo, prevedesse l’applicazione, in via accessoria, di sanzioni consistenti nella privazione o sospensione di diritti e facoltà derivanti da provvedimenti
272 Cfr.:C.E.P
ALIERO e A.TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici., cit., p. 296. Gli Aa. sostengono l’applicabilità a tutte le sanzioni amministrative degli artt. 1-4 della l. 689/1981; A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, Jovene, 1989, II, p. 180; P.VIRGA, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1992, II, p. 105; E.CASETTA, voce Illecito amministrativo, in Dig. disc. pubbl., cit., pp. 94-95.
273 Cfr. M.A.S
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dell’amministrazione, esse potranno facoltativamente essere applicate dall’amministrazione con l’ordinanza ingiunzione.
La funzionalità esclusiva della norma alla depenalizzazione, spiega perché essa non possa valere come principio d’applicazione facoltativa delle pene accessorie per la categoria delle sanzioni amministrative non pecuniarie: essa vale solo per gli illeciti trasformati e solo per le sanzioni interdittive.
Per quanto riguarda, invece, le sanzioni consistenti nella privazione o nella sospensione di diritti e facoltà (le sanzioni interdittive) che non siano accessori rispetto ad un illecito amministrativo da depenalizzazione, una parte della dottrina più risalente274 sosteneva che non fossero sanzioni in senso stretto bensì provvedimenti intesi alla protezione e realizzazione diretta dei propri interessi in quanto permetterebbero l’interdizione di un soggetto inidoneo a soddisfare l’interesse dell’amministrazione. Ma questa visione apre a dei vuoti di tutela, censurabili anche dal punto di vista del rispetto del principio di legalità e di eguaglianza275, come per esempio si osservava in relazione alla “destituzione di diritto”, la più grave delle sanzioni per gli impiegati civili dello Stato276 che è caduta poi sotto la scure del controllo di costituzionalità277.
Per fare un quadro dello stato dell’arte, è possibile ritenere che i provvedimenti di interdizione o sospensione qualora accessori ad una sanzione pecuniaria da depenalizzazione abbiano sempre natura
274
Cfr.F.BENVENUTI, voce Autotutela (dir. amm.), in Enc. dir., cit., pp. 550 e ss. 275
Cort. cost. 16 dicembre 1986, n. 270, consultabile presso:
http://www.cortecostituzionale.it 276 Cfr. G.D’A
URIA, L’amministrazione repressiva, cit., p. 252..
277 Corte cost. 14 ottobre 1988, n. 971, consultabile presso:
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sanzionatoria e funzione di prevenzione in quanto prendono semplicemente il posto delle pene interdittive accessorie penali278. Si applica in questo caso de plano la norma contenuta nell’art. 20, 1 co. l. 689/1981.
Se si vuole, invece, affermare la natura sanzionatoria, che porta con sé l’applicabilità dei principi sostanziali della l. 689/1981, delle sanzioni interdittive accessorie ad illeciti non da depenalizzazione oppure autonome, si rende necessario operare una distinzione. Bisogna, in particolare, separare i casi in cui il provvedimento interdittivo costituisca la reazione ad un illecito e i casi, invece, in cui ciò non si verifica. Solo nel primo caso i fatti si potrà riconoscere natura sanzionatoria alla misura279. Inoltre bisogna accertare, attraverso una lettura sistematica, se il provvedimento ha la finalità primaria di curare l’interesse dell’amministrazione ovvero ha la finalità primaria di punire il colpevole dell’illecito.
Se queste sono le premesse, tendenzialmente i provvedimenti che possono essere paragonati ad una risoluzione per inadempimento di diritto privato, come le decadenze, sono provvedimenti amministrativi nell’interesse dell’amministrazione280
è hanno la finalità di tutelare direttamente l’interesse dell’amministrazione.
Diversamente i provvedimenti interdittivi accessori ad una sanzione pecuniaria non da reato e ad applicazione facoltativa hanno natura punitiva e funzione deterrente in quanto sono qualora la violazione
278 Cfr. C.E. P
ALIERO e A.TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici, cit., p. 119.
Pare abbiano natura di sanzione amministrativa anche se accedenti rispetto a varie fattispecie di reato la sospensione e la revoca del porto d’armi per uso venatorio di cui all’art. 32, 1 co. della l. 157/1992 sulla caccia.
279 Questo ragionamento trova conferma in G. D’A
URIA, L’amministrazione repressiva, cit., p. 251.
280 Cfr. C.E. P
ALIERO e A.TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici, cit., p. 120.
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risulti grave alla stregua dei criteri di commisurazione della pena previsti dell’art. 11 della l. 689/1981281.
Ancora il provvedimento interdittivo, anche se autonomo, risulterebbe senz’altro punitivo se la sospensione potesse essere graduata dall’amministrazione procedente fra un minimo ed un massimo di tempo282. Una simile disciplina, infatti, è funzionale ad una graduazione della riposta dell’amministrazione alla gravità dell’illecito e ciò comporta un logica punitiva.
Ma vi sono casi in cui non possono essere riscontrati questi elementi sintomatici del carattere afflittivo eppure vi sono pochi dubbi che la misura abbia natura punitiva.
Si prenda ad esempio il 4 co. dell’art. 32 della già citata legge sulla caccia283: esso prevede i casi in cui si applica obbligatoriamente e per un periodo di tempo predeterminato dalla legge la sospensione del porto d’armi uso caccia. Una lettura sistematica fra le norme contenute nello stesso co. 4 e con il comma 5 consente comunque d’affermare la natura sanzionatoria della misura. Per prima cosa bisogna notare, infatti, che a seconda della gravità delle infrazioni amministrative commesse la legge predetermina periodi si sospensione maggiore. La graduazione della pena in funzione della gravità dell’illecito è operata
ex ante dal legislatore anziché dall’amministrazione al momento
dell’applicazione come avviene ai sensi dell’art. 11 della l. 689/1981.
281 Cfr. C.E. P
ALIERO e A.TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici, cit., p. 121
282
Cfr. C.E. PALIERO e A.TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici, cit., p. 121. Ad esempio, la l. 426/1971 sul commercio conferisce al sindaco il potere di disporre in aggiunta alla sanzione pecuniaria la chiusura dell’esercizio per un periodo non superiore a venti giorni
283 Cfr. I. G
ORLANI, voce Caccia, in Dig. disc. pubbl., 1997, I agg., consultabile presso la Banca dati Leggi d’Italia.
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Inoltre è un chiaro sintomo della natura sanzionatoria il rilievo che la legge dà alla reiterazione dell’illecito (recidiva) per cui la legge predetermina un periodo di sospensione maggiorato.
Infine, bisogna osservare che la sanzione della sospensione del porto d’armi è irrogata solo al momento del definitivo accertamento dell’illecito venatorio e ciò non può che confermare il carattere sanzionatorio della misura perché se fosse stata una misura cautelare la sospensione sarebbe stata disposta prima del definitivo accertamento dell’illecito.
Una regola simile è disposta dall’art. 20, 2 co., della l. 689/1981 che si applica, invece, ad ogni caso di sanzione accessoria ad una sanzione amministrativa pecuniaria. La regola prevede che le sanzioni accessorie non siano applicabili -rectius esecutive- fino a che sia pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna. Questa regola oltre a confermare la natura afflittiva e la funzione deterrente della sanzione accessoria, dimostra che il legislatore tiene comunque in considerazione un principio -sebbene fortemente temperato- di non colpevolezza del destinatario del provvedimento. La legge rimette infatti l’applicazione della sanzione accessoria al momento in cui il soggetto è riconosciuto responsabile, a seguito di un giudizio a cognizione piena, della violazione amministrativa. Consente invece l’immediata esecuzione della sanzione pecuniaria che per la sua fungibilità comporta effetti pregiudizievoli più facilmente rimediabili. Opportunamente si nota che questo principio non vale però per le sanzioni amministrative non pecuniarie autonome per le quali, in assenza di un’esplicita deroga di legge, bisogna ritenere operante il principio dell’immeditata esecutività del provvedimento284.
284 Cfr. M.A.S
ANDULLI, Le sanzioni amministrative pecuniarie. Principi sostanziali e procedimentali, cit., pp. 249-250.
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