I provvedimenti determinativi di diritti a carattere civile secondo la Convenzione EDU.

L’art. 6 della Convenzione impone di assicurare un equo processo ogni qual volta venga in rilievo la determinazione di «diritti e obbligazioni a carattere civile».

La giurisprudenza della Corte, interpretando quest’articolo, richiede sostanzialmente che le stesse garanzie che si osservano per la materia penale vengano rispettate anche con riguardo a questi provvedimenti che hanno l’effetto di incidere su diritti civili ai sensi della Convenzione.

Si pongono principalmente tre questioni: a) quale sia il significato da attribuire alla nozione autonoma di «diritti e obbligazioni a carattere civile»; b) quali provvedimenti amministrativi la Corte EDU mostra di ritenere riconducibili al concetto di “determinazione di diritti civili”; c) se vi siano differenze -e, in caso positivo, quali esse siano- fra le garanzie procedimentali riconosciute in presenza sanzioni penali e quelle riconosciute in presenza di provvedimenti determinativi di diritti civili.

Con riguardo alla prima questione, è ampiamente pacifico che la nozione autonoma di diritto a carattere civile ai sensi della Convenzione ricomprenda ogni posizione soggettiva di interesse del privato. Nei rapporti con la pubblica amministrazione -che è il campo d’indagine che qui interessa- all’interno della nozione autonoma

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elaborata dalla Corte di Strasburgo rientrano sicuramente anche gli interessi legittimi240.

Inoltre rileva ogni posizione d’interesse riconosciuta dall’ordinamento degli stati membri e non solo una posizione riconosciuta dalla Convenzione241 con l’eccezione, però, dei diritti politici, che sono sottoposti a diversa disciplina242.

Alcune precisazioni si rendono necessarie.

Anche in questo contesto, pacificamente, la nozione autonoma di tribunale ricomprende la pubblica amministrazione qualora essa adotti provvedimenti che incidono sulla posizione giuridica soggettiva dell’amministrato243

.

Con riguardo alla seconda questione, i termini “contestation”, in francese, e “determination of”, in inglese, vanno intesi in senso atecnico: è sufficiente vi sia una controversia -una diversità di opinioni fra amministrazione e privato- riguardo situazioni di fatto e di diritto rilevanti per la determinazione della situazione giuridica di cui si fa questione244. Pertanto ogni provvedimento ablatorio può dirsi che

240

Corte eur. dir. uomo 28 giugno 1978, caso n. 6232/73, Konig v. Germany, par. 90, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int.; Corte eur. dir. uomo, 27 ottobre 1987, caso n. 10426/83, Pudas v. Svezia, parr. 36 e 37, consultabile presso:

http://hudoc.echr.coe.int.

241 _{Corte eur. dir. uomo, 21 febbraio 1986, caso 8793/79, James and others v. the} United Kingdom, par. 81, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

242 _{Corte eur. dir. uomo, 21 ottobre 1997, caso 24194, Pierre Bloch v, France, par 51,} consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

243

Corte eur. dir. uomo, 16 luglio 1971, caso n. 2614/65, Ringeisen v. Austria, par 94, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

244 _{Corte eur. dir. uomo, 23 ottobre 1985, caso n. 8848/80, Benthem v. The} Netherlands, par. 34; in proposito cfr. M.ALLENA, Art. 6 CEDU, procedimento e processo amministrativo, cit., pp. 179-180.

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contenga una “contestation in re ipsa245

. Tuttavia -e questo chiarimento è importantissimo- non vi è contestazione rilevante ai sensi della Convenzione ove il dissenso riguardi profili del potere esercitato del tutto estranei a questioni giuridiche, cioè aspetti che sfuggono totalmente al dominio delle regole fornite dall’ordinamento giuridico: in particolare si tratterebbe delle scelte di discrezionalità tecnica. Si è ritenuto, ad esempio, di non poter sindacare sulle scelte di una commissione d’esame in merito alle votazioni che non siano palesemente arbitrarie o illogiche246 da ciò emerge che anche le questioni tecniche possono essere conosciute dalla Corte EDU ma solo con riguardo all’accertamento dell’esercizio o meno palesemente arbitrario del potere discrezionale247.

Non v’è dubbio che i provvedimenti amministrativi ablatori che non rientrino nella nozione di sanzione penale rientrino nella nozione di «contestations sur ses droits et obligations de caractère civil». Secondo la Corte rientrano in questo ambito: il provvedimento mediante il quale la pubblica autorità aveva disposto la riduzione del valore di alcuni terreni per i quali era stato accertato un obbligo di bonifica248, il provvedimento amministrativo di commissariamento di una banca per violazione di norme dell’ordinamento bancario249

, le sanzioni

245 _{Cfr. M.A}

LLENA, Art. 6 CEDU, procedimento e processo amministrativo, cit., p. 184.

246 _{Corte eur. dir. uomo, 26 giugno 1986, casi n. 8543/79, 8674/79, 8675/79, Van} Marle an others v, The Netherlands, par. 36, consultabile presso:

http://hudoc.echr.coe.int

247 _{Corte eur. dir. uomo, 26 agosto 1997, caso n. 22110/93, Balmer-Schaforth and} othres v. Switzerland, par. 37, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

248

Corte eur. dir. uomo, 17 dicembre 1996, caso n. 20641/92 Terra Woningen v, The Netherlands, par. 50, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

249 _{Corte eur. dir. uomo, 25 novembre 2003, caso n 29010/95, Credit and Industrial} Bank v. The Czech Republic, parr. 64-65, consultabile presso:

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disciplina e i provvedimenti che limitino o impediscano l’esercizio di una qualche professione250, ritiro dei provvedimenti autorizzatori o concessori251, i procedimenti sanzionatori in materia edilizia come gli ordini di demolizione degli immobili abusivi252.

Per i provvedimenti ablatori che qui interessano -ad esempio le misure riparatorie- essi rientrano pacificamente nella nozione di determinazione di diritti civili. In relazione a tali provvedimenti, si pone, piuttosto, il problema di distinguerli dalle sanzioni penali ai sensi della Convenzione. A riguardo si può osservare -con l’avvertimento che la questione sarà maggiormente approfondita nel cap. 7- che tendenzialmente essi non sono qualificati come sanzioni amministrative in senso stretto dagli ordinamenti nazionali ed hanno una funzione che è prima di tutto riparatoria. Tuttavia, se si guarda al terzo criterio -quello della severità della sanzione- è innegabile che la maggior parte dei provvedimenti di ripristinino abbiano conseguenze patrimoniali indiscutibilmente molto gravose per il destinatario253. Si rende così necessaria un’interessante opera di qualificazione attraverso la quale bisogna ricercare un equilibrio fra il rango dell’interesse pubblico leso (spesso costituzionale), l’efficienza dell’attività amministrativa repressiva e le garanzie dell’equo procedimento- processo da riconoscere al privato.

In particolare sembra opportuno osservare che la Corte di Strasburgo, per risolvere questo contemperamento, tenga come bussola il principio per cui anche la tutela del più importante interesse pubblico debba

250 _{Cfr. M.A}

LLENA, Art. 6 CEDU, procedimento e processo amministrativo, cit., pp. 194-195.

251

Corte eur. dir. uomo, 27 ottobre 1987, caso n. 10426/83, Pudas v. Svezia, par. 37, cit.

252 _{Corte eur. dir uomo, 28 giugno 1994, caso 19178/91, Bryan v. The United} Kingdom, par. 38, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

253 _{Cfr. F.G}

OISIS, Le tutele del cittadino nei confronti delle sanzioni amministrative tra diritto nazionale ed europeo, cit., pp. 11 e ss.

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perseguirsi nel rispetto di alcune garanzie fondamentali per il cittadino sia nel procedimento che nel processo.

Infine per trattare la terza questione, le garanzie procedimentali e processuali che l’art. 6 della Convenzione impone di riconoscere devono essere garantite in ogni procedimento amministrativo o processo amministrativo determinativi di diritti civili ai sensi della Convenzione.

Con riferimento al procedimento amministrativo, va in primo luogo assicurato che l’organo decidente sia terzo ed imparziale, inoltre il cittadino deve potersi confrontare con l’organo amministrativo inquirente in condizione di parità attraverso un effettivo contradditorio. In dottrina254 si è osservato che quello delineato dalla Convenzione è un modello di procedimento che si ispira maggiormente ai modelli di

common law. Vuoi al modello quasi jiudicial che ispira la legge

federale degli Stati Uniti sul procedimento amministrativo del 1946, alla cui base v’è l’idea che anche il procedimento amministrativo debba essere regolato dalla clausola del due process of law. Vuoi al modello dell’ordinamento inglese nel quale gli Administrative

Tribunals sono di regola composti non da funzionari amministrativi

dipendenti dall’esecutivo ma da esperti del settore in posizione indipendente dall’amministrazione e dalle parti private. I Tribunals seguono procedure di tipo contenzioso, adottano decisioni vincolanti per le amministrazioni e, inoltre, hanno una cognizione estesa al merito potendo sostituire la loro determinazione con quella amministrativa impugnata.

È evidente che il modello inquisitorio proprio dei sistemi amministrativi dei paesi di civil law mal si coniuga con l’idea di garantire immediatamente al momento del procedimento i diritti che

254 _{Cfr. M.A}

LLENA, Art. 6 CEDU, procedimento e processo amministrativo, cit., p. 205.

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stanno a corollario del principio del giusto processo. Sicché, fatalmente, le garanzie previste dalla Convenzione che non sono garantite al momento del procedimento devono almeno essere garantite al momento eventuale e successivo dell’impugnazione del provvedimento davanti ad un giudice255.

Per soddisfare i canoni della full jurisdiction il giudice devo poter conoscere tutte le questioni di fatto e di diritto256. Inoltre, il pieno, diretto e sostitutivo accesso ai fatti in sede di procedimento giurisdizionale deve essere assicurato anche laddove vengano in rilievo fatti complessi o valutazioni di carattere tecnico257. In questo senso il giudice non può ritenersi vincolato alla rappresentazione dell’amministrazione -v. in Italia l’annosa questione del valore di prova legale riconosciuto al verbale d’accertamento redatto dall’autorità258

-. Solo se il giudice è libero nel valutare i fatti a lui sottoposti potrà effettivamente sostituire la sua determinazione a quella dell’autorità amministrativa.

Il concetto di full jurisdiction consente quindi al giudice di sindacare ogni questione funzionale al riconoscimento del bene della vita richiesto dal privato259.

255

Corte eur. dir. uomo, Grand Chamber, 23 giugno 1981, casi 6878/75 e 7238/75, Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, par. 51, consultabile presso:

http://hudoc.echr.coe.int

256 _{Corte eur. dir. uomo, Grand Chamber, 23 giugno 1981, casi 6878/75 e 7238/75,} Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, par. 51, cit. e Corte eur. dir. uomo , 8 luglio 19887, caso n. 9276/81, O. v. The United Kingdom, par. 63, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

257

Corte eur. dir. uomo, 31 luglio 2008, caso 72034/01, Druzstevni zalozna Pria v. The Czech Republic, par. 111, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

258 _{Cfr. F.P. L}

UISO, Diritto processuale civile. I processi speciali, Milano, Giuffrè, 2013, IV, pp. 355-356.

259 _{Corte eur. dir. uomo, 7 novembre 2000, caso 35605/97, Kingsley v. The United} Kingdom, par. 58, consultabile presso: http://hudoc.echr.coe.int

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5. Le sanzioni amministrative pecuniarie: l’ambito di