La sanzione come provvedimento amministrativo

Adesso è il momento di tornare sull’altro polo del binomio illecito- sanzione per cercare di comprendere il procedimento e il provvedimento in cui vive la sanzione che assiste l’illecito amministrativo.

Sanzioni amministrative pecuniarie, sanzioni amministrative non pecuniarie, provvedimenti ripristinatori e risarcitori sono tutti accomunati dall’essere provvedimenti pregiudizievoli emessi dall’amministrazione contro un soggetto considerato dalla legge responsabile della violazione di una norma o di un ordine.

Seguendo le linee classificatorie delineate nell’art. 21 bis della l. 241/1990, è possibile rappresentare il sistema dei provvedimenti pregiudizievoli nel seguente modo.

Vi sono provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati: essi hanno la caratteristica di modificare in senso limitativo la sfera giuridica del privato in maniera autoritativa o unilaterale e cioè prescindendo dalla collaborazione del destinatario87.

Alcuni di questi provvedimenti pregiudizievoli -anche detti ablatori- hanno come causa la violazione da parte del privato di un precetto

87 _Cfr.V.C

ERULLI IRELLI, Lineamenti di diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2013, p. 451.

28

giuridico88; altri provvedimenti pregiudizievoli sono, invece, determinati da altre cause, per esempio, l’accertamento del pubblico interesse -si pensi all’espropriazione per pubblica utilità-.

In questa sede, interessano solamente i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati che siano, nel senso proprio della teoria generale del diritto (v. supra), sanzione per la violazione di un precetto di diritto amministrativo.

In questa grande categoria si rinvengono provvedimenti aventi carattere sanzionatorio in senso stretto -cioè afflittivi- e provvedimenti non aventi carattere primariamente sanzionatorio89.

Dei primi fanno parte le sanzioni amministrative pecuniarie e le sanzioni ad esse accessorie, regolate direttamente nella l. 689/1981, e gli altri provvedimenti sanzionatori generalmente chiamati “sanzioni amministrative non pecuniarie”90 -si pensi alle interdizioni e alle confische amministrative-.

I provvedimenti non sanzionatori, invece, sono quelli che rispondono primariamente ad una finalità riparatoria -si pensi all’ordine di demolizione-.

Alla distinzione ora proposta se ne intreccia un’altra: quella fra provvedimento ablatorio reale e provvedimento ablatorio personale91. Il provvedimento ablatorio reale si caratterizza per incidere su un diritto reale92 individuato nel provvedimento con la conseguenza che il

88 _{Cfr. mette in evidenza questo punto: M. C}

LARICH, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 172.

89 _{Cfr. mette in evidenza questo punto: M. C}

LARICH, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 174.

90

M.A. SANDULLI, Le sanzioni amministrative non pecuniarie della p.a., cit. consultabile presso: www.treccani.it e A.TRAVI, Incertezza delle regole e sanzioni amministrative, cit., pp. 627 e ss.

91 _{Cfr. V.C}

ERULLI IRELLI, Lineamenti di diritto amministrativo, cit., pp. 451-453 e M.CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, cit. p. 169. V. anche M.S.GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, cit., pp. 351-357.

29

soggetto di diritto destinatario dell’effetto giuridico negativo è individuato per mezzo della sua relazione con la res colpita dal provvedimento.

Il provvedimento ablatorio personale, invece, si caratterizza per costituire un’obbligazione in capo ad un destinatario individuato personalmente dallo stesso provvedimento amministrativo.

Il provvedimento ordinativo93 -cioè l’ordine emesso

dall’amministrazione verso un soggetto destinatario determinato- è la forma più comune di provvedimento personale. Attraverso l’ordine l’amministrazione pone sopra un soggetto determinato obblighi puntuali di fare o di non fare imperativi e dotati di esecutorietà. Fra gli ordini non interorganici si possono ricordare quelli di polizia -ad esempio l’ordine di presentarsi davanti all’autorità di pubblica sicurezza entro un termine assegnato ex art. 15 t.u. delle leggi di pubblica sicurezza94-. Più in generale, l’imposizione di obblighi comportamentali con atti che hanno contenuto prescrittivo od ordinatorio è prevista da numerose leggi, specie nell’ambito dei rapporti con le autorità preposte alla vigilanza di categorie di imprese o a controlli su attività private assumendo una valenza anche lato sensu regolatoria95. Fanno, inoltre, parte di provvedimenti ordinativi le diffide che consistono nell’ordine di cessare un determinato comportamento entro un dato termine rimuovendone anche gli effetti illeciti: si pensi all’art. 19 della l. 241/1990 secondo cui, quando l’amministrazione accerta che l’attività soggetta a SCIA non è

92 _{Cfr. M.S.G}

IANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, cit., p. 352. 93

Cfr. F.BASSI, voce Ordine (atto giur.) (dir.amm.), in Enc. dir., 1980, XXX, pp. 995 e ss. e cfr. B.CAVALLO, Ordine e ordinanza nel diritto amministrativo, in Dig. disc. pubbl., 1995, X, pp. 434 e ss. e R. CAVALLO PERIN, Ordine e ordinanza nel diritto amministrativo, in Dig. disc. pubbl, 2010, I agg., pp. 336 e ss.

94 _{Approvato con r.d. n. 773/1931.} 95 _{Cfr. M.C}

30

conforme ai requisiti di legge, essa deve emettere un provvedimento di diffida dalla prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti.

A tutti i provvedimenti pregiudizievoli tendenzialmente si applica la disciplina degli atti amministrativi autoritativi ed esecutori contenuta nella l. 241/1990. In particolare si segnalano la regola della ricettizietà ai fini della produzione degli effetti ex art. 21 bis e l’obbligo di indicare nel provvedimento il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato e, qualora l’interessato non ottemperi, le l’obbligo di inviare una diffida prima di procedere all’esecuzione coattiva.

Tuttavia va precisato che la disciplina strettamente procedimentale prevista dalla l. 689/1981 per le sanzioni amministrative pecuniarie è considerata dalla dottrina96 alternativa alla disciplina generale del procedimento prevista dalla l. 241/1990.

Per concludere, la reazione all’infrazione o all’illecito amministrativo avviene attraverso dei procedimenti amministrativi che culminano in provvedimenti ablatori.

Il fatto che nel diritto amministrativo il binomio illecito-sanzione debba essere calato all’interno del procedimento è, probabilmente, il carattere strutturale che più radicalmente distingue questa tipologia di illecito dalle altre perché la disciplina procedimentale e sostanziale convivono in una maniera maggiormente integrata rispetto al grado d’integrazione delle discipline sostanziali e processuali che caratterizzano l’illecito penale e quello civile.

96 _{Cfr. G.N}

31

3.2. Reductio ad unum attraverso la responsabilità del