La finanza locale nei principali Paesi europe

In questo paragrafo sono presi in esame i sistemi di finanziamento dei governi locali nei maggiori Paesi europei.

Se si considerano tutti Paesi dell’Unione Europea a 1538 _{(Austria; Belgio; Danimarca;}

Finlandia; Francia; Germania; Grecia; Irlanda; Italia; Lussemburgo; Paesi Bassi; Portogallo; Regno Unito; Spagna; Svezia) si nota che la maggior parte di essi sono Stati unitari. Fanno eccezione soltanto la Germania, l’Austria e il Belgio.

L’organizzazione dei governi locali è diversa nei vari Paesi (v. Tab. 1.4). In alcuni paesi esiste un unico livello di organizzazione:

- Austria, Finlandia e Lussemburgo prevedono il comune quale unico livello di governo locale.

In altri casi, esistono due livelli di governo locale:

- in Danimarca: comuni e contee;

- in Portogallo: comuni e circoscrizioni;

- in Grecia: comuni e dipartimenti;

- in Svezia: comuni e contee;

- nei Paesi Bassi: comuni e province;

- in Germania: Kreise e comuni;

- in Belgio: comuni e province.

37 _{Cfr. Pesole D. (2006), “Deficit sanitari, più tasse in mezza Italia”, Il Sole 24 Ore, 2 giugno.}

38 _{Attualmente l’Unione europea conta 25 Paesi. Nel 2004, infatti, l'Unione europea ha accolto dieci nuovi}

paesi: Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia. Bulgaria e Romania dovrebbero fare il loro ingresso nel 2007; la Croazia e la Turchia hanno avviato i negoziati di adesione nel 20005.

38

Tab. 1.4 – I livelli di governo locale nei Paesi UE

Paesi _{“federata”} Struttura Livelli di governo locale

Austria 9 Länder 2.353 comuni

3 regioni e Belgio

3 comunità

10 province 589 comuni

Danimarca 14 contee 275 comuni

Finlandia 455 comuni

Francia 22 regioni 96 dipartimenti 36.559 comuni

Germania 16 Länder 426 Kreise 16.121 comuni

Grecia 54 dipartimenti 5.922 comuni

Irlanda 8 regioni 34 contee 80 distretti

Italia 20 regioni 108 province 8.104 comuni

Lussemburgo 118 comuni

Paesi Bassi 12 province 633 comuni

Portogallo 275 comuni 4.207 circoscrizioni

135 contee/ Regno Unito

enti unitari

319 distretti

Spagna 17 comunità _autonome 50 province 8.082 comuni

Svezia 24 contee 286 comuni

39

Il Regno Unito presenta, in alcuni casi, un solo livello di governo locale rappresentato dall’ente unitario; in altri casi, i livelli di governo locale sono due: il distretto (rurale o metropolitano) e la contea.

Tre livelli di governo locale si rilevano:

- in Spagna: comuni, province e comunità autonome;

- in Francia: comuni, dipartimenti e regioni;

- in Italia: comuni, province e regioni;

- in Irlanda: distretti, contee e enti regionali.

Nella maggior parte dei paesi, si è assistito ad una crescita delle responsabilità e delle competenze degli enti locali. Questa tendenza è stata particolarmente marcata in Spagna, dove, nel 1978 sono state istituite le comunità autonome, e in Francia dove sono state approvate numerose leggi di decentramento nei primi anni Ottanta.

Un’eccezione in questo senso è rappresentata dal Regno Unito che, dalla fine degli anni ‘70, ha limitato e ridotto il ruolo degli enti locali.

Per quanto riguarda le competenze dei governo locali, i comuni hanno generalmente competenze in materia di infrastrutture (rete stradale locale, approvvigionamento idrico, raccolta dei rifiuti), trasporti pubblici e servizi sociosanitari (in quest’ultimo settore sono maggiormente coinvolti i comuni italiani, finlandesi, danesi e svedesi). I comuni, inoltre, anche se le competenze variano da paese a paese, si occupano di istruzione.39

Per quanto riguarda gli enti locali secondari (province, dipartimenti e contee), in Italia e nel Regno Unito le loro competenze riguardano le strade, le scuole medie inferiori e superiori, la gestione dell’ambiente, l’urbanistica e l’assetto del territorio. In Francia i dipartimenti sono responsabili di assistenza sociale, trasporti scolastici nelle aree extra urbane, rete stradale dipartimentale, costruzione e manutenzione delle scuole medie inferiori e superiori. In Grecia, i dipartimenti hanno competenza in materia di programmi locali per l’occupazione, assistenza sociale ai disabili ed ospedali, istruzione e formazione degli adulti, edilizia popolare, strade, trasporti ed edifici scolastici.

39 _{I comuni sono responsabili della realizzazione e della manutenzione delle scuole elementari e materne in}

tutti gli Stati membri ad eccezione della Spagna, dell’Irlanda e del Portogallo. In Belgio, Danimarca, Finlandia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito e Svezia, i comuni sono responsabili del pagamento di una parte o dell’intero stipendio degli insegnanti. Cfr. Dexia-Crediop, La finanza locale in Europa, Roma, novembre 2000.

40

In altri paesi gli enti locali secondari sono specializzati in determinati settori. In Danimarca e in Svezia, ad esempio, le contee hanno competenze specifiche nel settore sanitario.

In Belgio, Germania, Paesi Bassi e Irlanda, hanno competenze di natura generale per tutte le questioni di interesse locale.

In Spagna, infine, le competenze delle province tendono a ridursi: gestiscono soltanto alcune voci di spesa infraregionale in conto capitale (reti stradali secondarie, alcuni ospedali) e forniscono assistenza tecnica e finanziaria ai comuni con meno di 5.000 abitanti.

Per quanto attiene alle regioni e alle comunità autonome, le comunità autonome spagnole e le regioni italiane esercitano un potere legislativo in conformità ai principi fondamentali sanciti dal diritto nazionale. Ciò nonostante, questi due paesi non possono essere classificati come Stati federali, in quanto regioni e comunità autonome non hanno un’adeguata indipendenza di poteri a livello organizzativo e non sono rappresentati come tali in seno alle istituzioni federali, in particolare in sede parlamentare.

In Spagna, in Italia e in Francia le amministrazioni regionali esercitano molte competenze proprie. Di converso, il livello regionale irlandese prevede soltanto limitate competenze, relative essenzialmente al coordinamento dei pubblici servizi a livello regionale e al controllo dell’impiego dei fondi europei.

Per quanto riguarda il sistema di finanziamento dei governi locali, oltre la metà del finanziamento proviene da trasferimenti dal governo centrale (palesi o nascosti sotto forma di compartecipazioni passive); il contributo delle entrate extratributarie è generalmente il più limitato; i tributi propri, o con margini di autonomia, non superano un terzo circa delle entrate totali. Più in particolare, la quota delle entrate tributarie (autonome o partecipate) su quelle totali varia da un minimo del 9,7 per cento in Olanda ad un massimo del 74,8 per cento in Svezia, con una media di circa il 45 per cento.

Le entrate extratributarie garantiscono mediamente il 10 per cento circa dei proventi, dal sei per cento della Svezia al 24 per cento della Germania.40

40 _{Cfr. Bernardi L., Gandullia L. (2005), “Federalismo fiscale in Europa e in Italia”, in Associazione Reforme,}

41

In sintesi, i trasferimenti restano la fonte principale di finanziamento degli enti decentrati europei, almeno fino alle riforme in corso. La ricerca di innovazioni negli assetti e nelle forme di organizzazione territoriale del settore pubblico è, infatti, nell’agenda politica dei principali paesi europei.

Particolarmente interessanti appaiono le riforme del Regno Unito, della Spagna e della Francia.

Il Regno Unito, malgrado il trasferimento di alcuni poteri legislativi ed esecutivi ai governi di Scozia, Galles ed Irlanda del Nord, resta uno dei paesi più centralizzati in Europa. I nuovi governi regionali sono attualmente finanziati attraverso un trasferimento incondizionato (‘assigned budget’), sul cui utilizzo hanno piena discrezionalità.

In Francia la riforma costituzionale del 2003, che sancisce l’“organizzazione decentralizzata della Repubblica”, ridisegna il quadro istituzionale, ponendo le condizioni per l’avvio di un processo di decentramento che si prospetta di vasta portata. Sul piano delle competenze, la riforma francese ne muta la ripartizione tra i diversi livelli istituzionali ed accresce il ruolo degli enti territoriali relativamente al governo centrale; sul terreno finanziario, sancisce principi di autonomia degli enti territoriali, prima assenti, ma che dovranno trovare compiuta attuazione in sede di legislazione ordinaria.

In Spagna è stato attuato il decentramento della sanità e di settori del welfare state a favore delle Comunità autonome e sono stati ampliati in modo significativo i margini di autonomia impositiva degli enti decentrati.

Non si registrano segnali di discontinuità rispetto al passato in Germania dove né è messa in discussione la ripartizione delle competenze tra Bund e Lander né appare nell’agenda politica l’attribuzione di autonomia impositiva agli enti decentrati.41

Il ricorso ai prestiti da parte dei paesi europei

In tutti i paesi dell’Unione europea gli enti territoriali hanno diritto di fare ricorso ai prestiti. Le risorse così reperire sono destinate principalmente agli investimenti e, in minor misura, alla ristrutturazione del debito (Germania e Portogallo) e alla partecipazione azionaria in aziende o associazioni pubbliche (Belgio). Nella maggior

41 _{Cfr. Bernardi L., Gandullia L. (2005), “Federalismo fiscale in Europa e in Italia”, in Associazione Reforme,}

42

parte dei casi i prestiti con scadenza a meno di un anno sono destinati a far fronte alla gestione corrente.

In generale, gli enti locali possono rivolgersi ad istituti di credito di loro scelta, od optare per l’emissione di prestiti sul mercato obbligazionario.

In alcuni paesi come Belgio, Finlandia, Francia, Paesi Bassi e Svezia, l’accensione di prestiti non è soggetta ad autorizzazione. In altri paesi è soggetta ad approvazioni che possono riguardare:

- ciascuna decisione di far ricorso ai prestiti, come avviene in Danimarca;

- l’ammontare totale annuo del prestito: in Germania l’approvazione avviene nel quadro dell’adozione del bilancio; in Spagna, Lussemburgo, Portogallo e nelle contee danesi, l’autorizzazione è necessaria al di sopra di un determinato importo del prestito; in Austria un’autorizzazione preliminare è sempre necessaria. In Italia, in base al Regolamento applicativo dell’art. 41 della Legge Finanziaria per il 2002 (decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 1 dicembre 2003, n. 389), le amministrazioni locali, prima di dare avvio ad operazioni di finanziamento a medio o lungo termine e a cartolarizzazioni di importo superiore a 100 milioni di euro, hanno l’obbligo di effettuare comunicazione delle caratteristiche delle stesse operazioni al Dipartimento del Tesoro, che entro dieci giorni dalla conferma di ricezione può inviare una comunicazione che indichi, con opportuna motivazione, la tempistica da seguire per l’effettuazione dell’operazione: in caso di assenza di detta comunicazione l’ente potrà comunque dare avvio all’operazione.

Tali norme sono volte a evitare l’eccessivo indebitamento degli enti locali e variano in funzione della scadenza del prestito.

Generalmente i prestiti a lungo termine sono soggetti ad alcune condizioni:

- in Danimarca le contee non possono contrarre un prestito superiore al 25% dei loro investimenti annui;

- in Francia, l’ammontare delle annualità garantite più l’ammontare delle annualità relative al debito dell’ente locale non devono superare il 50% delle entrate operative;

- in Italia, l’ammontare degli interessi sullo stock di debito non può superare il 12% nel caso di comuni e province o il 25% nel caso delle regioni di una parte specifica del bilancio corrente dell’esercizio precedente;

43

- nei Paesi Bassi l’ente locale deve presentare un piano dei conti dal quale si evinca che il rimborso del prestito è compatibile con un bilancio pluriennale in pareggio;

- in Portogallo l’annualità del debito contratto dal comune e dalle associazioni intercomunali a cui esso appartiene non può superare il 25% dei trasferimenti statali per l’esercizio in corso, o il 20% delle spese di investimento dell’anno precedente;

- nel Regno Unito, ogni anno l’ente locale definisce, in base alle entrate, l’ammontare massimo di nuovi prestiti; in casi eccezionali, è previsto un stanziamento integrativo in corso d’anno per progetti specifici; l’ammontare massimo dell’indebitamente complessivo per ogni ente locale viene fissato dallo Stato; in caso di alienazione del patrimonio, dal 50% al 70% dei proventi della cessione deve essere destinato al rimborso del debito.

I prestiti a breve termine sono autorizzati, nella maggior parte dei paesi, in caso di occasionali problemi di liquidità, solitamente in base ad alcuni requisiti. Ad esempio, in Germania è necessaria una previa autorizzazione se l’ammontare del prestito supera 1/7 delle entrate correnti del comune; in Spagna è necessaria una previa autorizzazione se l’ammontare del prestito supera il 35% delle entrate correnti del comune; in Danimarca, in base a una norma sulla gestione della liquidità, la differenza fra entrate e debiti a breve termine, calcolata su base giornaliera negli ultimi 12 mesi, deve essere pari a zero; nei Paesi Bassi l’indebitamento a breve termine di comuni e province non deve superare, rispettivamente, un massimo del 5,6% e del 7,6% dell’indebitamento totale (più garanzie e riserve); in Portogallo l’indebitamento totale a breve termine non deve superare il 10% dei trasferimenti del governo centrale per l’esercizio corrente.

È generalmente consentito il ricorso alle emissioni obbligazionarie in valuta nazionale anche se soggetto a una serie di limitazioni. Ad esempio:

- in Spagna comuni e province devono ricevere una preventiva autorizzazione dal ministro delle Finanze e dal Comitato nazionale della Borsa; non sono soggette ad alcun limite le emissioni delle comunità autonome;

- in Italia le emissioni obbligazionarie sono soggette a una preventiva autorizzazione della Banca centrale e subordinate a un’esatta definizione del progetto di investimento da finanziare; inoltre, è vietata l’emissione di obbligazioni agli enti locali in passivo nei tre esercizi precedenti.