Sez. contr. Delibera n. 27/2016 2.2. C. Conti Piemonte Sez. contr. Delibera, n. 117/2017 2.3. C. Conti Puglia Sez. contr. Delibera n.95/2017
1. LA
FUNZIONE
CONSULTIVA
DELLA
CORTE DEI CONTI
In ogni ordinamento democratico che possa definirsi tale è previsto che un organo di rilievo costituzionale, autonomo e indipendente rispetto al Governo e al Parlamento, vigili sulla corretta gestione delle risorse pubbliche, sul rispetto degli equilibri finanziari complessivi, sulla regolarità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa132.
Nel nostro ordinamento tale organo è la Corte dei Conti.
La Corte dei Conti è definita dalla Costituzione quale “organo
ausiliario” deputato ad affiancare gli organi titolari di funzioni
legislative, di controllo ed indirizzo politico, esecutive e di amministrazione attiva. Ad essa sono infatti affidate importanti
132 R. Patumi La funzione consultiva della Corte dei Conti nei confronti
degli enti territoriali, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e
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funzioni di controllo (art. 100 Costituzione133) e giurisdizionali (art. 103 Costituzione134) nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
In estrema sintesi, i controlli svolti dalla Corte dei Conti si distinguono in: controllo preventivo di l egittimità su atti; controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche; controllo economico/finanziario con funzione referente.135
Oltre alla principale funzione di controllo, la Corte dei Conti esercita anche una funzione consultiva: quest’ultima, già prevista nel Regio Decreto n. 1214/1934, consiste in linea generale nella formulazione di pareri al Governo e ai Ministri al fine della formazione di atti normativi e provvedimenti amministrativi. Poi, con l’art. 7 comma 8 della legge La Loggia - L. 5 giugno 2003, n. 131 - è stata introdotta nell’ordinamento
133 “Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico -amministrativa e
di tutela della giustizia nell'amministrazione. La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l'indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo”. Vd. B. Montini, La funzione consultiva della Corte dei conti
in Comuni d'Italia, 2010, 2, 44ss
134 “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno
giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anch e dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate”.
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la funzione consultiva della Corte dei Conti anche nei confronti degli Enti Locali136.
Tale articolo, innovando il sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei Conti, dispone che le Regioni possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo “ulteriori forme di
collaborazione”137 ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa “nonché
pareri in materia di contabilità pubblica ”, aggiungendo che
“analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite
il Consiglio delle autonomie locali se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane”. Il Consiglio delle
autonomie locali, se istituito, è quindi destinato a svolg ere, secondo il dettato dell'art. 7, comma 8, della L. n. 131 del 2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo138.
La richiesta di parere mira a ottenere indicazioni di carattere generale sull'interpretazione di una disciplina che incide sulle entrate dell'Ente locale e deve ritenersi, in linea generale, ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, solo quando sia strettamente connessa alle materie di contabilità pubblica, come dimostra la maggior parte dei quesiti rivolti a dare attuazione
136 Essa a pieno titolo può essere considerata non solo una funzione di
ausilio nei confronti degli Enti territoriali, ma anche di guida in coerenza con l’esercizio dei controlli previsti dall’art. 1, commi 166 e seguenti della legge n. 266/2005. In proposito vd. R. Mininno, Chiarimenti della Corte dei
Conti in merito al trattamento contabile delle operazioni di partenariato pubblico-privato al fine del rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, delibera n. 15/SEZAUT/20 17/QMIG del 13-23 giugno 2017in Appalti e Contratti, 2018, 9, 49
137 Quindi lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso
Legislatore come una forma di controllo collaborativo.
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alla legge finanziaria, alle regole del patto di stabilità, alla disciplina delle spese del personale139. In proposito, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nell'art. 7 comma 8, della L. n. 131 del 2003, deve essere raccordata con il precedente comma 7, che attribuisce alla Corte dei Conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli Enti Locali140.
L'ambito oggettivo delle attribuzioni consultive “in materia di
contabilità pubblica” delle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei Conti è stato oggetto di una actio finum regundorum volta a delimitare l’intervento della Corte in sede consultiva, conclusasi con un intervento nomofilattico della stessa Corte dei Conti nell'esercizio della funzione di orientamento generale assegnatale dall' art. 17, comma 31, del D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102.
Con la deliberazione n. 54/2010141 le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno precisato che le Sezioni regionali di controllo della Corte non svolgono una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla “materia di contabilità pubblica” che riguarda principalmente la materia del bilancio con il sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti Pubblici. La particolarità della pronuncia consiste nel fatto che la materia di contabilità pubblica deve essere intesa, secondo la Corte, “in senso
139 F. Bruno Enti locali: bilancio e gestione 2017, in Azienditalia, 2017 2
pp79ss
140 B. Montini op.cit. 47
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dinamico” e riguarda non solo la gestione del bilancio, ma
anche le modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa, fissati nelle leggi finanziarie e collegati direttamente alla sana gestione finanziaria dell’Ente e ai pertinenti equilibri di bilancio.
A maggior specificazione della natura delle questioni sottoponibili all'esame delle Sezioni regionali, le Sezioni riunite della Corte precisano che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a “quesiti che risultino connessi alle
modalità di utilizzo delle risorse pu bbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica ”.
La stessa Sezione delle Autonomie ha inoltre ritenuto che: “se è
vero, infatti, che a ogni provvedimento amministrativo p uò seguire una fase contabile, attinente all'amministrazione di entrate e spese e alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase "discendente" distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normative di carattere contabilistico”142.
Proprio in questo contesto le Sezioni riunite della Corte dei Conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica - ai sensi dell'art. 17, co. 31 del D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102 - hanno delineato la nozione unitaria di
contabilità pubblica incentrata sul sistema di principi e di
norme che regolano l'attività finanziaria e patrimoniale dello
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Stato e degli enti pubblici, anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri.
Ne consegue che il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei Conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nell'esclusiva competenza dell'autorità che la svolge; nonché esclude che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali143.
Devono quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un'ingerenza della Corte nella concreta attività dell'Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all'amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale144.
In relazione al profilo soggettivo145, la legittimazione a
richiedere pareri è circoscritta ai soli enti previsti dall' art. 7, co. 8 della L. n. 131 del 2003, in considerazione della natura speciale della funzione consultiva attribuita alla Magistratura contabile e la richiesta deve essere formulata dall'O rgano di vertice dell'Ente richiedente che nei Comuni è il Sindaco.
Nell'ambito dell'Amministrazione locale le competenze gestionali spettano ai dirigenti ma i poteri di indirizzo e rappresentanza dell'Ente risiedono nell'organo di vertice e
143 Vd. Delibera n. 54/2010
144 Analogamente, al fine di evitare interferenze con procedimenti o giudizi
in corso, non risultano ammissibili richieste riferite a questioni sottoposte all'esame della Procura della corte dei conti o di altra Autorità giudiziaria. R. Mininno op.cit. p 61
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solamente a quest'ultimo è riservata la facoltà di avvalersi della funzione consultiva della Corte prevista dal citato art. 7, co. 8 della L. n. 131 del 2003146.
Dopo aver verificato che la richiesta provenga da uno dei soggetti individuati dalla norma citata sopra e si riferisca ad una questione che rientri nella materia della contabilità pubblica, così come intesa secondo l’orientamento della giurisprudenza contabile, la Corte dei Conti potrà procedere all’analisi nel merito del parere richiesto.