EXTRATRIBUTARIA E PROFILI CONTABILI
In riferimento alla natura e all’oggetto del tributo ‘barattabile’ è intervenuta la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 172 del 24 giugno 2016, distinguendo fra le ipotesi in cui gli enti locali possono accordare agevolazioni tributarie, da quelle in cui le agevolazioni riguardano il pagamento di debiti di natura extra tributaria123.
In merito alle agevolazioni tributarie, anche il Collegio contabile lombardo concorda con quanto già stabilito dalla Corte dei conti, Emilia Romagna e amplia i contenuti del nuovo intervento legislativo sul Codice dei contratti pubblici – D. Lgs. n. 50/2016 -, facendovi rientrare anche i servizi strumentali, le iniziative culturali e il recupero di beni pubblici con i quali l’utilità retrocessa dall’amministrazione per la prestazione eseguita non preveda lucro, bensì riduzione o esenzione di tributi corrispondenti all’attività svolta dal privato o dall’associazione, in funzione dell’utilità che ne deriva alla pubblica amministrazione locale.
Precisata l’obbligatoria regolamentazione sulle modalità applicative da parte dell’ente locale, i giudici contabili milanesi
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confermano la tesi dell’impossibilità da parte
dell’amministrazione di estendere le citate agevolazioni ai debiti tributari pregressi confluiti nei residui attivi dell’ente.
Diversamente per quel che riguarda i crediti vantati dal Comune di natura extra tributaria, ossia connessi con l’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale che in assenza di una norma specifica di divieto secondo la Corte, sono ‘barattabili’. Si tratta infatti di crediti disponibili, collegati alla capacità generale dell’ente locale124, la cui esenzione o riduzione in favore del privato non provocherebbe alcun riflesso negativo sul bilancio dell’ente. Va fin da subito precisato, però, come non rientrino in tale novero i crediti iscritti a bilancio dell’ente locale che, pur configurandosi extra tributari, siano qualificati indisponibili dalla legge o siano destinati, in tutto o in parte, ad altro ente pubblico o allo Stato.
Come è noto, l’ente locale, al pari di ogni soggetto di diritto comune, gode dell’autonomia privata ai sensi dell’art. 1321 c.c., intesa come capacità di costituire, modificare o estinguere rapporti giuridici di tipo patrimoniale, ovvero di porre in essere atti negoziali atipici (art. 1322 c.c.), purché con causa lecita e meritevole di tutela.
In tale contesto non vi è alcuna traccia di una norma specifica di divieto, di talché può applicarsi alla tematica in esame il principio generale previsto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge
124 A conforto della piena capacità di diritto privato dell’ente locale, vi è il
principio normativo contenuto nell’art. 1, comma 1 -bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241, il quale trova puntuale copertura c ostituzionale nel disposto dell’art. 118 della Costituzione che ha introdotto i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza nell’attribuzione delle funzioni amministrative alle autonomie locali.
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n. 241/1990125, laddove il credito dell’ente locale rivesta natura extra tributaria, salve le eccezioni appena precisate.
La libera disponibilità da parte dell’amministrazione locale, è subordinata al rispetto delle “regole di contabilità pubblica (r.d.
n.2440/1923 e r.d. n. 827/1924), alle norme in tema di en ti locali (art. 204 T.U.E.L.), ai principi dell’evidenza pubblica nella formazione dei contratti e alle discipline comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici (d.lgs. 50/2016), particolarmente rispettose dei profili della procedura selettiva nella scelta dei soggetti ammessi alle agevolazioni, della parità di trattamento di medesime situazioni soggettive, della trasparenza dell’azione amministrativa, della forma scritta ad substantiam di ogni contratto stipulato dalla pubblica amministrazione, della non discriminazione”126.
Conseguentemente sarà opportuno predisporre appositi bandi pubblici che, sotto il profilo soggettivo, individuino aprioristicamente i beneficiari ammessi alle prestazioni sostitutive secondo criteri neutrali, idonei a graduare le situazioni di disagio sociale (ad esempio, mediante certificazione Isee) o di difficoltà economica derivante da eventi non colposi (ad esempio, morosità incolpevole per perdita di attività lavorativa) e che, sotto il profilo oggettivo, delimitino gli ambiti, i tempi e i modi di resa dell’attività socialmente utile o del servizio.
Precisato quanto sopra, secondo i giudici milanesi, l a “gestione
delle entrate extra tributarie soggiace, al pari delle altre
125 Tale per cui: “La pubblica amministrazione, n ell'adozione di atti di
natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, e salvo che la legge disponga diversamente”.
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entrate, ai principi in tema di equilibri e di vincoli di bilancio, affinché sia scongiurato il rischio di diminuzione di entrate derivante da politiche espansive sul baratto amministrativo, il quale deve essere concepito quale strumento sussidiario e complementare per assicurare forme di partenariato sociale, nel rispetto della salvaguardia dei vincoli e degli equilibri finanziari dell’ente locale” .
Ne consegue che “gli ambiti di applicazione debbano essere
precedentemente tipizzati, le forme compensative per l’adempimento di debiti extra tributari basate sulla sostituzione della prestazione personale e l’attività personale sostitutiva resa su base volontaria al servizio della collettività di riferimento. L'amministrazione dovrà porre in essere gli strumenti di controllo necessari ad assicurare che tale prestazione sostitutiva sia effettivamente eseguita e il risultato prefissato sia completamente raggiunto, prima di procedere alla contabilizzazione dell'utilitas a sgravio, compensazione o riduzione del credito extra tributario”.
Per quel che riguarda la prestazione sostitutiva, la quantificazione in termini monetari dovrà essere predeterminata e congruamente correlata alla natura127 dell’attività da svolgere, secondo criteri obiettivi riferibili alla durata d ella prestazione
127 Sulla questione della natura della prestazione resa dal contribuente si è
discusso se la stessa possa essere configurata quale ‘lavorativa’ in senso stretto, con tutte le conseguenze che da tale qualificazione ne derivano, specie ai fini degli oneri assicurativi, previdenziali e assistenziali correlati . L'Ente, inoltre, dovrà provvedere a fornire idonei dispositivi di protezione individuale ai soggetti ammessi, nonché i beni strumentali e di consumo necessari allo svolgimento delle attività previste. Occorrerà valutare, pertanto, se i relativi costi deb bano essere posti a carico dell'amministrazione o contabilizzati ai fini della compensazione delle prestazioni svolte rispetto ai tributi dovuti. Vd. In argomentoT. Pula op.cit. p 342ss; V. Manzetti, Baratto o baratti amministrativi. Una questione da
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(oraria o giornaliera) o al risultato da raggiungere, con previsione degli oneri riflessi, anche di tipo assicurativo e antinfortunistico128.
Qualora siano rispettati i sopra indicati principi, gli enti locali potranno utilizzare legittimi strumenti di riscossione agevolata mediante riduzione e, in ultima analisi, esenzione dal pagamento del credito extra tributario anche pregresso, inibito quest’ultimo nel caso di crediti di natura tributaria.
Infine, dal punto di vista strettamente contabil e andrà valutata anche alla luce dei nuovi principi contabili applicati introdotti dal D. lgs 118/2011 (modificato dal D. Lgs. n. 126/2014), e in particolare dell'obbligo di contabilizzare tutte le poste al lordo, le modalità di iscrizione a bilancio delle prestazioni rese e di finanziamento delle stesse129.
A titolo esemplificativo, si pensi ai crediti relativi alla Tari130
che in molti Enti è la tassa con maggiori difficoltà di riscossione: le norme che la disciplinano prevedono che le entrate dalla Tari garantiscano la copertura integrale dei costi del servizio. Considerata la natura vincolata del tributo, si ritiene che la corrispondente prestazione "barattata" dovrebbe afferire necessariamente al servizio ed essere interamente
128 Gli enti locali possono, infatti, stabilire con propri regolamenti il ricorso
a contratti di assicurazione per infortunio, malattia e responsabilità civile verso terzi a favore di singoli volontari coinvolti in attività di utilità sociale, vd. Corte dei Conti, sezione controllo - Veneto, n. 313/2016/PAR.
129 Federalismo e finanza locale:
Le novita’ in materia di tributi “il potere regolamentare dei comuni: tra
limiti ed opportunita’” Palermo, 24 ottobre 2016. Consultabile in
www.ancisicilia.it
130 Vd Esempio in M. Bellesia Il baratto amministrativo, in Azienditalia
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finanziata dalle entrate tributarie relative alla Tari stessa. Sarà necessario, quindi, che i costi relativi al ‘baratto’ su queste entrate vengano quantificati e inseriti nel piano finanziario del servizio rifiuti e che, di conseguenza, determini in quota parte una riduzione degli altri costi, onde evitare l'aggravio a carico dei contribuenti non morosi.131
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CAPITOLO III
IL RUOLO CONSULTIVO DELLA CORTE DEI
CONTI NELL’APPLICAZIONE DEL BARATTO
AMMINISTRATIVO
Sommario: 1. La funzione consultiva della Corte dei Conti 2. Selezione di