La disciplina del baratto amministrativo, quindi è da rintracciarsi nelle regolazioni locali che, fermo l’adeguamento ai presupposti e ai limiti stabiliti dall’art. 190 c. contr., potranno ragionevolmente differenziarsi nell a definizione degli elementi oggettivi e soggettivi di questo originale istituto.
Ciò evidentemente87 genera non poche incertezze in merito all’individuazione dei beneficiari, all’oggetto e alle modalità di calcolo della riduzione di imposta locale dovuta.
In linea generale, alla stregua della lettera di legge, i soggetti potenzialmente beneficiari delle agevolazioni tributarie sono i cittadini singoli o associati necessariamente coincidenti con i soggetti “abilitati” a presentare progetti di riqualificazione88.
In questo senso, la vecchia norma, ossia l’art. 24 della legge n. 164/2014, prevedeva che i beneficiari potessero essere individuati tra cittadini singoli o associati, con la precisazione
86 P. Morigi op.cit. 68
87 P. Duret op.cit. 311
88 M. Renna – V. M. Sessa, Il baratto amministrativo, in Codice dei
contratti pubblici, Commentario di dottrina e giurisprudenza , 2017, Utet,
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che, ai fini della concessione dell’agevolazione da parte dei Comuni, la norma privilegiava prioritariamente le “comunità di
cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute”. La recente norma, invece, ossia l’art. 190 del D.
Lgs. n. 50/2016, dispone che le riduzioni o le esenzioni dei tributi individuati corrispondano al tipo di attività svolta dal
“privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un’ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa”89.
In proposito, si è osservato che nell’ipotesi di ‘associazioni di
cittadini’, la riduzione o l’esenzione del tributo dovrà
riguardare, in via prioritaria, l’associazione stessa in qualità di soggetto passivo, ovvero le obbligazioni tributarie che ad essa si riferiscono. Ovviamente, in caso di “incapienza”, cioè di scostamento negativo tra valorizzazione dell’attività di pubblico interesse posta in essere e agevolazione attribuibile al soggetto associativo, il beneficio potrà estendersi ai soggetti componenti l’associazione90.
La norma non pare invece applicarsi alle imprese, sia in virtù del dato testuale sia in forza di un orientamento giurisprudenziale consolidato, il quale esclude che la sussidiarietà orizzontale possa essere utilizzata per fattispecie di ‘aiuti alle imprese’, evitando il rischio che quest’ultime possano indebitamente giovarsi di esenzioni, riduzioni, agevolazioni e detrazioni la cui applicazione è riservata ai soggetti non
89 Nel caso in cui il progetto sia proposto da un singolo, i Comuni, in
conformità con la finalità deflattiva dell’istituto, possono prevedere ai fini dell’accesso al baratto anche criteri reddituali legati a oggettive difficoltà economiche, desumibili ad esempio dall’ISEE
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lucrativi91. In tema la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, con la deliberazione del 21 giugno 2016, ha ritenuto che “le agevolazioni connesse al baratto
amministrativo non possono essere fruite dalle imprese ”, perché
ciò provocherebbe una vera e propria elusione delle regole di evidenza pubblica e dell’obbligo del confronto concorrenziale. Ad ogni modo, in via generale, la giurisprudenza contabile ha precisato che lo strumento del baratto amministrativo non può essere utilizzato per eludere regole co genti di evidenza pubblica92 né per aggirare o violare divieti stabiliti dalla normativa finanziaria o vincoli di finanza pubblica.
E’ bene sottolineare che lo Stato, chiaramente, non obbliga il cittadino a partecipare a queste attività, bensì è il cittadin o che
partecipa spontaneamente93 e svolge compiti
dell’amministrazione chiedendo allo Stato la ‘riduzione’ dei tributi attuando quel meccanismo premiale del baratto amministrativo.
L’ampia scelta degli enti comunali di realizzare queste agevolazioni rappresenta un’importante iniziativa volta a stimolare forme di gestione condivisa e sussidiaria degli spazi urbani comunali da parte dei cittadini e, d’altro canto, si
91 Vd. inoltre, Sentenza della Corte di Giustizia 12 luglio 2001, in causa C -
399/98
92 Corte dei Conti, Sez. controllo - Molise n. 12/2016
93 Gli interventi di sussidiarietà orizzontale ed il baratto amministrativo
delineati dal Codice dei contratti pubblici e delle concessioni rappresentano forme di coinvolgimento della cittadinanza alla gestione dei beni di interesse pubblico, in termini di c ura, manutenzione, risanamento, riqualificazione o recupero. Per quanto l'iniziativa possa essere assunta dall'amministrazione, più spesso sono i membri della stessa comunità ad avvertire la necessità di intervenire su beni in disuso o in stato di degrado, secondo il modello della cittadinanza attiva.
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trasforma nel ‘prezzo’ che l’amministrazione paga in cambio di una riqualificazione espressamente vincolata ai fini di interesse generale94. Il coinvolgimento dei cittadini nelle attività di cura e gestione dei beni pubblici territoriali nel baratt o amministrativo non è fine a se stesso95: lo scopo, infatti, va al di là del conseguimento del valore del maggiore coinvolgimento della cittadinanza nella gestione della cosa pubblica. Il ricorso agli strumenti della sussidiarietà orizzontale, più diffusamente, trova giustificazione nella necessità del soggetto pubblico di far fronte alle attività in situazioni, ormai croniche, di carenza delle necessarie risorse di finanziamento: questo aspetto emerge in modo evidente dalla nuova disciplina codicistica degli interventi di sussidiarietà orizzontale.
L'obiettivo di tale regolazione pare essere proprio quell o di consentire all'ente locale di risparmiare attività attraverso la promozione del coinvolgimento dei privati che ora possono essere incentivati economicamente attraverso la riduzione dei tributi a loro carico.
E allora si può affermare che il baratto amministrativo si riduce ad uno scambio tra una parte, quella privata, che si cimenta nello svolgimento di interventi di pubblica utilità che dovrebbero essere in carico al soggetto pubblico competente per territorio, e un'altra parte, quella pubblica, che remunera queste attività procedendo ad una rinuncia ad incassare, senza doversi preoccupare di reperire le risorse occorrenti. Correlativamente tutte le parti conseguono un risparmio: la parte privata ottiene
94 G Scotti L’art. 24 dello “Sblocca Italia” e il cd. “Baratto
amministrativo”. Un’opportunità per valorizzare i beni comuni in attuazione della sussidiarietà , in Riv. Diritto & Diritti, 2015 pp.7ss
95 T. Pula Il baratto amministrativo: profili giuslavoristici , in Diritto delle
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uno sconto tributario, prestando attività in lu ogo di un pagamento e la parte pubblica, non svolgendo concretamente le prestazioni, non deve recuperare nuove risorse per il finanziamento.
Proprio in ragione di ciò, c’è chi96 ha rilevato che il concetto di
‘baratto’, in relazione a tale istituto, sia evidentemente improprio: se è vero che il baratto allude a uno scambio tra una prestazione e una controprestazione deve essere anche accertato che, affinché si possa trattare propriamente di baratto, questo scambio sia equivalente: “ci deve essere una proporzione quanto più oggettiva nello scambio”. Tutto questo però ha ben poco a che vedere con le soluzioni che favoriscono le iniziative sussidiarie dei cittadini che si impegnano per la collettività perché in questi casi - anche quando sono previste agevolazioni fiscali - la logica non è quella dello scambio ma quella della sollecitazione e del sostegno a coloro che si attivano liberamente per la comunità97.
Non siamo dentro lo schema della corrispettività, ma in quello dell’aiuto verso chi è disposto a donare proprie risorse, capacità e tempo per gli altri: due cose profondamente differenti. Il baratto è più semplicemente la soluzione alternativa a un prezzo ma comunque corrispondente alla logica economica; il sostegno alle iniziative che si definiscono sussidiarie operano, all’opposto , nella logica della solidarietà98.
96 F. Giglioni Le ragioni per dire no al “baratto amministrativo ”, in
www.labsus.org.
97 Nello stesso senso anche P. Morigi, op.cit., 71
98 F Giglioni. “Le ragioni per dire no al “baratto amministrativo ”, in
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Ciò posto, uno degli aspetti più complicati del baratto amministrativo è quello relativo al quantum dell’agevolazione disposta dal Comune per la “remunerazione” delle attività elencate nell’art. 190 c. contr. 99.
Come abbiamo visto, infatti, il baratto amministrativo configura nella pratica un rapporto giuridico in cui un soggetto esegue una prestazione nei confronti del Comune, che in quanto tale va retribuita. Invero si tratta, più precisamente, di una operazione di compensazione tra il credito vantato dall’ente e il credito che scaturisce dall’esecuzione della prestazione da parte del soggetto debitore100.
Il valore della prestazione, che ridurrà o estinguerà il debito del soggetto nei confronti dell’ente, viene stabilito d’accordo tra le parti.
In assenza di criteri oggettivi e omogenei di corrispondenza economica, la dottrina opina che la scelta compiuta da ogni ente beneficiario circa la quantificazione del trattamento agevolativo dovrà ancorarsi a criteri oggettivi e verificabili e dovrà essere condotta “secondo ragionevolezza”.101
Gli elementi oggetto di tale giudizio devono quindi essere individuali a priori, in modo tale da rendere il riconoscimento di qualsiasi agevolazione oltre che legittimo anche “controllabile”. L’ente locale, sarà inoltre, tenuto a motivare la decisione, indicando i presupposti di fatto che ha ritenuto rilevanti ai fini della valutazione e i criteri che ha ritenuto di adottare ai fini della quantificazione.
99 E. Follieri Corso sul codice dei contratti pubblici , ESI, 2017., 378ss 100 T. Pula, op.cit., 342
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In osservanza del principio di responsabilità, deve essere assicurata la corrispondenza effettiva tra il quantum del beneficio e della prestazione attraverso un sistema di monitoraggio che l’ente territoriale deve necessariamente allestire102. Si tratta di un aspetto fondamentale che gli enti non devono trascurare posto che il riscontro di uno scostamento tra i due valori provoca conseguenze rilevanti, prima tra tutte il pagamento dell’obbligazione tributaria senza esenzione e riduzioni103.
Dal punto di vista fiscale, poi, la prestazione posta in essere dal soggetto dovrà essere inquadrata nelle categorie reddituali previste dal TUIR, Dpr. n. 917/1986, al fine di individuare i corrispondenti obblighi fiscali.
Una volta esclusa per evidenti motivi la sussunzione della prestazione nel reddito da lavoro dipendente, essa potrà rientrare alternativamente tra le collaborazioni coord inate e continuative104, nella categoria dei redditi derivanti da attività commerciali non esercitate abitualmente di cui all’articolo 67, comma 1, lettera i), del TUIR105, o tra i redditi di lavoro autonomo occasionale o obblighi di fare non fare permettere d i cui all’articolo 67, comma 1, lettera l), del TUIR, o infine tra i
102 G. Crepaldi Il baratto amministrativo: sussidiarietà, collaborazione e
esigenze di risparmio, in Resp. Civ. e previd. 1 2018 41
103 A ciò si aggiunge che la previsione a monte di uno scambio squilibrato
in favore della parte privata o il mancato controllo sulla prestazione, tale da garantirne la misura, può essere fonte di responsabilità amministrativa del funzionario pubblico.
104 Qualora il soggetto utilizza i mezzi dell’ente e svolge l’attività sotto la
direzione di un responsabile.
105 Se il soggetto utilizza, ancorché non abitualmente , mezzi propri e quindi
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redditi d’impresa o di lavoro autonomo abituale quando la prestazione viene eseguita da un soggetto dotato di partita Iva. Naturalmente ognuna di queste fattispecie comporta per l’ente e per il soggetto debitore l’assolvimento di obblighi fiscali, in alcuni casi di non poco conto106.
Dal punto di vista dei soggetti che forniscono la prestazione, questa rileva ai fini delle imposte sui redditi e l’importo così come valorizzato dovrà essere indicato in dichiarazione dei redditi ai fini impositivi.
106 Così nel caso di co.co.co. l’ente dovrà versare la contribuzione Inps alla
gestione separata per conto del prestatore e assicurarlo all’Inail, nonché predisporre un cedolino paga effettuando le ritenute erariali e fornire la Certificazione Unica. Nel caso di attività commerciali non esercitate abitualmente l’ente non è obbligato a effettuare la ritenuta d’acconto in quanto non si tratta di lavoro autonomo, ma dovrà farsi rilasciare re golare ricevuta. Nel caso di redditi di cui all’articolo 67, comma 1, lettera l), del Tuir il soggetto dovrà rilasciare ricevuta di pagamento sulla quale l’ente dovrà trattenere e versare la ritenuta d’acconto e fornire la relativa Certificazione Unica e applicare la contribuzione previdenziale nei casi previsti dalla legge. Nel caso di soggetto dotato di partita Iva l’ente riceverà fattura, ma in tal caso a causa dello split payment il soggetto si vedrà riconoscere, a compensazione del proprio debito, la s ola parte imponibile della fattura.
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