La partecipazione al processo decisionale

La Convenzione di Aarhus dedica alla partecipazione del pubblico ai processi decisionali gli articoli 6, 7 e 8. Il diritto di partecipazione è, infatti, riconosciuto con una

diversa intensità a seconda dell’oggetto della decisione da assumere: il diritto è massimamente garantito rispetto alle decisioni di autorizzazione relative ad attività specifiche e concrete, mentre presenta un carattere più sfumato, fino a diventare una disposizione meramente programmatica, in riferimento alle decisioni politiche. Questa gradazione si può spiegare con il fatto che i membri del pubblico possono vantare un interesse concreto e individuato rispetto alle attività specifiche (ad esempio l’autorizzazione alla realizzazione di un inceneritore nella località in cui si vive), mentre l’interesse rispetto alle decisioni politiche sarà per lo più di tipo indifferenziato. La partecipazione rispetto alle attività specifiche è, infatti, stata introdotta in diversi ordinamenti nazionali – e in quello comunitario- ormai da diverso tempo, mentre l’intervento diretto del pubblico nell’assunzione di decisioni di carattere politico è stata attuata solo in via sperimentale e rappresenta un portato innovativo della Convenzione. L’articolo 6 disciplina la partecipazione del pubblico alle decisioni relative ad attività specifiche. Il diritto di partecipazione, peraltro, non opera in relazione a qualsiasi attività, ma a quelle, enumerate nell’Allegato I, i cui impatti ambientali rilevanti sono presunti⁶⁴, e a quelle diverse che, stando ad una decisione assunta dallo Stato caso per caso, possono comunque avere un impatto rilevante (salva la possibilità di escludere caso per caso le attività legate alla difesa nazionale). Quando debba essere assunta una decisione di autorizzazione relativa a una di queste attività, il pubblico interessato – il diritto di partecipazione è dunque riconosciuto ai soggetti portatori di un interesse specifico- deve essere informato tempestivamente e in modo adeguato, all’inizio del processo, circa l’attività proposta, il tipo di decisione da adottare, l’autorità pubblica decidente, la procedura prevista⁶⁵, il fatto che l’attività sia sottoposta a una valutazione d’impatto a livello nazionale o transfrontaliero. La partecipazione del pubblico deve essere garantita fin dall’inizio della procedura e devono essere previsti dei tempi tali da renderla effettiva. Gli Stati dovranno anche incoraggiare i proponenti a consultare il pubblico interessato ancor prima di presentare la richiesta di autorizzazione. Essa potrà avvenire in forma scritta, oppure in occasione di un’audizione o udienza pubblica. Come presupposto perché la partecipazione possa effettivamente esplicarsi, le autorità pubbliche devono mettere a disposizione del pubblico gratuitamente tutte le informazioni rilevanti per il processo decisionale, riguardanti come minimo: una

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Le attività dell’allegato I coincidono in larga parte con quelle sottoposte alla disciplina della Direttiva comunitaria sulla Valutazione d’impatto ambientale (su cui V. infra, cap. IV) e della Convenzione di Espoo, su cui V. supra, nota 23

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Con particolare riferimento alla data di inizio, alle informazioni disponibili, all’autorità competente, alle possibilità di partecipazione

descrizione del sito e delle caratteristiche dell’attività proposta, una descrizione dei suoi effetti sull’ambiente e di eventuali misure per la mitigazione degli impatti, un quadro delle alternative progettuali, una sintesi non tecnica delle precedenti informazioni, che le renda comprensibili per un pubblico di non addetti ai lavori. Gli Stati devono vigilare perché al momento di prendere la decisione i risultati della partecipazione siano presi in considerazione e perché il pubblico sia prontamente informato della decisione assunta e delle sue motivazioni.

Si noti, per inciso che nel 2005 è stata introdotta una disposizione specifica relativa agli OGM, che, quanto alle decisioni di rilascio volontario nell’ambiente, vengono sottratti alle previsioni generali dell’articolo 6 e assoggettati alla procedura disciplinata dal nuovo allegato 1 bis⁶⁶.

L’articolo 7 disciplina, invece, la partecipazione del pubblico per quanto riguarda i piani, i programmi e le politiche relative all’ambiente.

La partecipazione alla stesura di piani e programmi⁶⁷ è definita in termini meno precisi rispetto a quella relativa alle attività specifiche: la Convenzione obbliga gli Stati Parte a prevederla e detta dei requisiti minimi, ma pone meno vincoli quanto alle concrete modalità di attuazione di tale obbligo.

I requisiti minimi sono dettati estendendo l’applicazione di alcune disposizioni dell’articolo 6⁶⁸: anche con riferimento ai piani e programmi, pertanto, dovranno essere previsti, per le varie fasi della procedura, tempi ragionevoli che consentano al pubblico di prepararsi e acquisire le necessarie informazioni, la partecipazione dovrà essere possibile fin dall’inizio del procedimento, quando tutte le possibilità sono ancora aperte, nella decisioni finale si dovrà tener conto dei risultati della procedura di partecipazione. Non vi è invece alcun richiamo alla procedura di dettaglio contenuta nell’articolo 6: le Parti potranno pertanto disciplinare con maggior autonomia fasi e contenuti del processo di partecipazione. Né può considerarsi casuale il mancato richiamo al comma 9 dell’articolo 6, che obbliga l’autorità decidente non solo a tener conto degli esiti della partecipazione, ma a informare il pubblico circa la decisione adottata e le motivazioni e considerazioni sulle quali la stessa si basa. Una precisazione va, infine, fatta quanto ai soggetti titolari del diritto di partecipazione alla stesura di piani e programmi: l’articolo 7, infatti, a differenza dell’articolo 6, parla di pubblico, e non di pubblico interessato.

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La modifica è stata introdotta con la decisione II/1 adottata al secondo meeting delle Parti ad Almaty, Kazakhstan (25-27 Maggio 2005)

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Si noti che la Convenzione fa riferimento ai piani e programmi relativi all’ambiente, invece che a quelli che possono generare impatti sull’ambiente (come nel caso delle decisioni relative ad attività specifiche). Ciò determina un ampliamento del novero degli strumenti sottoposti alla disposizione.

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Sembrerebbe quindi non escludere che qualsiasi soggetto, informato della procedura di partecipazione, possa decidere di prendervi parte. Tuttavia l’articolo 7 prevede che le Parti selezionino il pubblico che può partecipare, anche se la scelta deve avvenire tenendo conto degli obiettivi della Convenzione, che punta alla massima trasparenza e apertura possibile⁶⁹. In particolare, fra i soggetti abilitati a partecipare non potranno non esservi le associazioni con finalità di tutela ambientale.

Per quanto riguarda la partecipazione alla predisposizione delle politiche relative all’ambiente, poi, l’obbligo di prevederla ha un carattere ancora più sfumato: le Parti devono sforzarsi, per quanto possibile, di prevedere il coinvolgimento del pubblico⁷⁰. L’articolo 8, infine, è dedicato alla partecipazione del pubblico alla predisposizione di disposizioni regolamentari o strumenti normativi di portata generale. Anche in questo caso grava sulle parti un obbligo abbastanza sfumato di introdurre procedure di partecipazione in relazione agli atti normativi in grado di produrre impatti sull’ambiente, procedure che dovrebbero consentire una partecipazione effettiva del pubblico⁷¹, in una fase appropriata della procedura, quando ancora tutte le opzioni sono aperte. Il riconoscimento del diritto di partecipazione in riferimento ai procedimenti normativi fu oggetto di forti contrasti durante la negoziazione della Convenzione, contrasti che hanno trovato un punto di mediazione con questa disposizione⁷², la quale prevede la partecipazione del pubblico alla predisposizione degli atti normativi da parte delle pubbliche autorità: non dunque alle deliberazioni da parte delle assemblee parlamentari- nell’ambito delle quali il pubblico è rappresentato attraverso i meccanismi della democrazia rappresentativa-, ma alla predisposizione, da parte del potere esecutivo, delle proposte di atti normativi sottoposti all’approvazione del Parlamento, ovvero alla deliberazione degli atti normativi di propria competenza. La norma detta i requisiti minimi che le Parti dovranno soddisfare per conformarsi alle sue disposizioni: dovranno però essere stabiliti termini sufficienti per consentire una partecipazione effettiva, dovranno essere pubblicati i progetti di norme e sentito il pubblico, direttamente ovvero attraverso organi consultivi rappresentativi. I risultati della partecipazione del pubblico saranno presi in considerazione “nei limiti del possibile”,

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V. The Aarhus Convention- an implementation guide, op. cit, pag. 118

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La Convenzione non contiene una definizione di piano o programma, né di politica. In generale, le politiche hanno un carattere meno concreto degli atti di pianificazione (V. The Aarhus Convention- an implementation guide, op. cit, pag. 118)

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In questa disposizione non esiste alcuna limitazione del pubblico con riferimento all’interesse vantato, giacchè gli atti normativi sono per definizione di interesse generale

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E in quelle disposizione del preambolo che riconoscono l’importanza della trasparenza con riferimento a tutte le funzioni dello Stato, anche quella normativa, e invitano le assemblee legislative ad applicare i principi della Convenzione

non potendosi privare il soggetto che approva l’atto normativo della valutazione discrezionale degli interessi in gioco.