Le modifiche introdotte a seguito della Convenzione di Aarhus: la direttiva

A seguito della firma della Convenzione di Aarhus, la Commissione Europea ha presentato una proposta di modifica della direttiva 90/313/CEE³⁶⁶, ormai inadeguata

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Mentre nella Direttiva 90/313 gli Stati potevano prevedere alternativamente le due vie di ricorso

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In particolare la Convezione prevede la pubblicazione periodica di un rapporto nazionale sullo stato dell’ambiente e un sistema di inventari e registri sulle fonti di emissione (V. Lee and Abbot, op cit, pag. 92, che enfatizzano l’importanza di tali strumenti di accesso attivo all’informazione nell’ottica di un potenziamento del ruolo del pubblico e delle ONG nell’enforcement del diritto ambientale)

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Proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sull’accesso del pubblico all'informazione ambientale, COM(2000) 402 definitivo, del 29/06/2000, in GU C 337 28.11.2000, p. 0156

rispetto al testo internazionale. Come esposto nella relazione introduttiva alla proposta, la revisione aveva il triplice obiettivo di correggere le criticità emerse nell'applicazione pratica della direttiva 90/313/CEE, spianare la strada alla ratifica da parte della Comunità europea della Convenzione di Aarhus e adeguare la direttiva 90/313/CEE agli sviluppi delle tecnologie dell'informazione, emanando una direttiva di "seconda generazione" che riflettesse i nuovi modi di creazione, raccolta, archiviazione e trasmissione dell'informazione. La Commissione ha scelto, per ragioni di trasparenza, di non intervenire con modifiche puntuali sul testo della direttiva, ma di emanare una direttiva radicalmente nuova, che fornisse ai destinatari un testo legislativo “unico, chiaro e coerente”.

Volendo effettuare una valutazione, la nuova direttiva è andata a colmare le carenza riscontrate nel testo precedente e presenta un buon livello di conformità, nel testo e nello “spirito”, rispetto alla Convenzione di Aarhus. La prima differenza da mettere in risalto fra la precedente direttiva 90/313/CEE e la nuova 2003/4/CE è nel titolo: mentre la direttiva 90/313 era dedicata alla libertà di accesso all’informazione, infatti, il testo che l’ha sostituita sancisce il diritto di accesso. La differenza terminologica rimarca il passaggio da una situazione in cui l’autorità pubblica si impegna a non opporre difficoltà a chè il cittadino possa procurarsi le informazioni, alla diversa prospettiva per cui l’autorità ha il dovere di metterle a disposizione e facilitarne l’acquisizione. Questo si riflette da un lato in un cambiamento dell’ampiezza degli obblighi posti in capo all’amministrazione, dall’altro in una più ampia tutela delle ragioni del cittadino nell’esercizio del diritto.

Nel dettaglio, la definizione di autorità pubblica è stata ampliata e resa coerente con la Convenzione di Aarhus, includendovi, oltre alla pubblica amministrazione, i soggetti che svolgono pubbliche funzioni o forniscono pubblici servizi connessi all’ambiente sotto il controllo degli apparati amministrativi. La definizione di informazione ambientale è stata resa molto più precisa e coerente con la definizione contenuta nella Convenzione; in alcuni casi è addirittura più completa e dettagliata, avendo raccolto le sollecitazione emerse in tal senso nell’ambito del dibattito interistituzionale. Così vengono incluse fra le informazioni ambientali anche le misure di protezione e salvaguardia poste in essere, le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale³⁶⁷, e, fra le informazioni connesse alla tutela della salute, quelle relative alla

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Si tratta di un’esigenza specifica sollevata dal fatto che varie direttive europee prevedevano l’obbligo per gli Stati di riferire alla Commissione sullo stato di attuazione della normativa ambientale, senza che fosse sistematicamente prevista la pubblicità di tali relazioni (V. quanto detto supra nel par. 1).

contaminazione della catena alimentare³⁶⁸.

Per quanto riguarda le modalità di accesso all’informazione ambientale su richiesta, esse sono state rese coerenti con la Convenzione per quanto riguarda sia la tempistica che la forma del rilascio dell’informazione. In particolare la direttiva prevede che, anche con riferimento all’informazione rilasciata su richiesta, gli Stati adottino un’organizzazione degli uffici funzionale a facilitare l’accesso, da un lato creando appositi elenchi e registri che portino a conoscenza del pubblico la natura e l’ubicazione dei dati disponibili, dall’altro incaricando uffici e funzionari deputati a facilitare l’accesso.

Come già accennato, un aspetto particolarmente delicato del diritto di accesso, in grado di condizionare la reale ampiezza del diritto, è quello delle eccezioni. Anche la direttiva reca la distinzione, presente nella Convenzione, fra eccezioni fondate sul tenore della richiesta ed eccezioni attinenti alla protezione di interessi confliggenti. Per quanto attiene alle prime, sono ammesse in termini molto restrittivi, proprio perché la direttiva pone in capo agli Stati un obbligo generale di facilitare l’accesso, prestando al pubblico l’assistenza necessaria nel formulare i quesiti, precisare le domande generiche e indirizzare correttamente quelle pervenute ad un’autorità diversa da quella che detiene l’informazione. L’unica eccezione fondata sul tenore della richiesta veramente penalizzante è quella relativa alla possibilità di negare l’accesso ai documenti incompleti o alle comunicazioni interne³⁶⁹.

Per quanto riguarda le eccezioni fondate sulla presenza di interessi alla riservatezza meritevoli di tutela, esse sostanzialmente ricalcano quelle previste dalla Convenzione³⁷⁰. La direttiva prevede una clausola generale per cui le eccezioni debbono essere interpretate in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione. Bisogna notare, tuttavia, che la Convenzione di Aarhus pone come criterio generale di bilanciamento il fatto che le informazioni richieste siano relative alle emissioni: qualunque sia l’eccezione addotta, la pubblica autorità è tenuta a soppesarla con particolare attenzione se l’informazione richiesta riguarda le emissioni. Sotto questo

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Tale previsione riflette l’attenzione sollevata presso l’opinione pubblica europea dal tema degli OGM e della contaminazione da pesticidi e inquinanti organici persistenti (POP), tema divenuto di particolare attualità proprio nel periodo di approvazione della direttiva.

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La Convenzione di Aarhus consentiva alle parti di introdurre una tale eccezione, qualora questa fosse prevista dal diritto interno o dalla consuetudine, pur imponendo l’obbligo di bilanciarla con l’interesse alla divulgazione. Tale previsione è stata introdotta nella direttiva, poiché la riservatezza dei documenti interni è tradizionalmente prevista nell’ordinamento comunitario (V. supra, cap 2, par. 2.1.2), portando tuttavia al controsenso di consentirne l’introduzione anche in ordinamenti nazionali che non dovessero, per ipotesi, prevederla.

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L’unica differenza rimarcabile è l’aggiunta del riferimento all’interesse pubblico a mantenere la riservatezza statistica e il segreto fiscale (articolo 4, comma 2 lett. d)

profilo, la direttiva contiene una disposizione per un verso più restrittiva, per l’altro più garantista: ds un lato prevede, infatti, che l’interesse alla pubblicità dei dati sulle emissioni debba essere ponderato non rispetto a tutte le categorie di eccezioni, ma solo ad alcune³⁷¹; dall’altro, tuttavia, prevede che, nei casi individuati, la ponderazione vada sempre a favore della pubblicità dei dati sulle emissioni.

Rispetto alla precedente direttiva 90/313/CEE, l’adeguamento alla Convenzione di Aarhus ha comportato un mutamento sostanziale della disciplina dell’accesso attivo, prima allo stato embrionale. L’articolo 7 della direttiva 2003/4/CE prevede ora che diverse tipologie di informazioni debbano essere rese disponibili a prescindere da qualunque richiesta e disciplina le misure specifiche che gli Stati sono tenuti a porre in essere a tal fine³⁷². In aggiunta rispetto agli obblighi imposti dalla Convenzione, è previsto che debbano essere messe a disposizione del pubblico le autorizzazioni per attività che producono un impatto ambientale significativo e gli studi di impatto presentati dai richiedenti ai fini dell’autorizzazione³⁷³. Non si può tuttavia nascondere che la disponibilità di dati, di per sé, non necessariamente risolve la carenza di informazione, concetto che implica la possibilità di comprendere il significato e le implicazioni dei dati che vengono forniti. Su questo terreno si scontrano due rischi opposti: i dati grezzi, infatti, sono fruibili solo da un pubblico di esperti; d’altra parte l’elaborazione finalizzata alla divulgazione può fornire l’occasione per la manipolazione della realtà³⁷⁴.

Infine, la direttiva 2003/4/CE affronta il tema dell’accesso alla giustizia. Anche la direttiva 90/313/CEE prevedeva la possibilità di richiedere un riesame giudiziario o amministrativo delle decisioni relative all’accesso all’informazione in conformità con i sistemi giuridici degli Stati membri. La nuova direttiva 2003/4/CE (articolo 6) ha reso tale previsione più pregnante e dettagliata, introducendo, l’obbligo per gli Stati di prevedere un doppio canale di accesso alla giustizia³⁷⁵: una procedura amministrativa

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E in particolare delle eccezioni di cui alle lettere a, d,f, g, h del comma 2, articolo 4 (rispettivamente, segretezza delle deliberazioni, segreto industriale, privacy, informazioni fornite spontaneamente da terzi, protezione dell’ambiente).

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Nella direttiva le disposizioni di dettaglio necessarie a rendere disponibili le informazioni sono dettate nell’articolo relativo all’accesso passivo, anziché in quella dell’accesso attivo, come avviene invece nella Convenzione. Tuttavia non si può non ritenere che le stesse trovino applicazione anche in relazione all’articolo 7.

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Tale previsione è giustificata dal fatto che la direttiva 85/337/CE già prevedeva la pubblicità degli studi di impatto ambientale e delle relative autorizzazioni.

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L’incomprensibilità dei dati grezzi e la manipolazione dei dati elaborati rappresentano sovente un problema per la reale partecipazione del pubblico alle procedure di VIA. V. sul punto S.Ellworthy and J.Holder, Environmental Protection –Text and Materials (London:Butterworths,1997), capitolo 10.

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V. European Commission,Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the Experience Gained in the Application of Council Directive 90/313 on Freedom of Access to Information

rapida e poco oneroso, da esperire di fronte alla stessa autorità che ha assunto la decisione sul diritto di accesso, o da un’altra pubblica autorità o da un organo indipendente e imparziale previsto dalla legge. E, in aggiunta, una procedura di ricorso davanti a un’autorità giurisdizionale, in grado di emettere pronunce definitive e vincolanti per la pubblica autorità.