Le previsioni finali e la review of compliance

La Convenzione contiene, poi, una serie di disposizioni finali che regolano il suo funzionamento, l’entrata in vigore e i rapporti fra le Parti. Di particolare interesse in questa sede è il meccanismo di review of compliance previsto dall’articolo 15⁷⁸ e disciplinato dalla decisione I/7 del Meeting of Parties⁷⁹, attraverso cui i cittadini possono vigilare sull’osservanza, da parte dei Governi, degli obblighi assunti con la

citizen enforcer can even collect civil monetary penalties from the owner or operator of a facility transgressing environmental law or rules on behalf of the appropriate government agency”.

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Si pensi alla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo sull’articolo 6 della CEDU.

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“The Meeting of the Parties shall establish, on a consensus basis, optional arrangements of a non-confrontational, non-judicial and consultative nature for reviewing compliance with the provisions of this Convention. These arrangements shall allow for appropriate public involvement and may include the option of considering communications from members of the public on matters related to this Convention.”

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Report of the first Meeeting of Parties, Addendum, Decision I/7, Review of Compliance, 21-23 ottobre 2002, Doc. ECE/MP.PP/2/Add.8.

sottoscrizione della Convenzione⁸⁰.

La procedura si basa sull’operato di un Compliance Committee, composto da nove membri designati dal MOP (Meeting of Parties), che opera in modo imparziale e indipendente rispetto agli Stati Parte. Il Compliance Committee svolge un compito di monitoraggio dell’attuazione della Convenzione, attraverso l’esame dei rapporti presentati periodicamente dalle Parti, e, inoltre, la citata funzione di review of compliance, attivata sulla base di un’istanza, che può essere presentata sia da un altro degli Stati Parte (e prenderà il nome di submission), sia dal Segretariato (referral), sia dai cittadini (communication): come nei trattati di protezione dei diritti dell’uomo, la Convenzione ha introdotto un meccanismo di verifica attivabile dai privati, circostanza che ne amplia notevolmente l’utilizzo rispetto ai sistemi di compliance attivabili solo dalle altre Parti (che normalmente avranno remore a farlo).

Il procedimento vede la partecipazione dello Stato interessato, che potrà inviare al Committee note scritte o i documenti necessari ad acclarare la propria posizione. D’altra parte lo stesso Committee potrà svolgere l’attività istruttoria che ritenga opportuna. In generale è garantito il confronto fra le parti e l’equità del procedimento: si può ritenere che il Committee operi con caratteri quasi-giurisdizionali. Il Committee non valuta in astratto la compatibilità della normativa o della prassi nazionali con la Convenzione, ma esprime un giudizio sul caso di specie. Al termine delle verifiche necessarie, compila le Findings and recommendations, nelle quali esamina le eventuali violazioni della Convenzione e propone al MOP le misure da adottare, che, in base alle cause, al grado e alla frequenza della non compliance, possono consistere in raccomandazioni, imposizioni di obblighi di report periodici, accertamenti della violazione, fino alla sospensione dei diritti derivanti dalla partecipazione alla Convenzione. Se la procedura era iniziata a istanza di un privato, il MOP deve sollecitare lo Stato ad adottare un piano (sulla cui applicazione vigilerà il Committee) per l’adeguamento delle proprie norme e prassi agli obblighi internazionalmente assunti, con misure specifiche volte a risolvere gli aspetti sollevati e lamentati dal ricorrente: dunque la decisione non consiste in un generico invito ad adeguarsi alle disposizioni della Convenzione, ma impegna il Paese interessato ad adottare rimedi puntuali.

La review of compliance, stando alla lettera dell’articolo 15, dovrebbe essere una

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Il sistema di review of compliance, che si basa sulla segnalazione dei cittadini, non è sostitutivo, ma alternativo, rispetto al settlement of disputes, teso a regolare i conflitti sorti fra le Parti con l’intervento della Corte di Giustizia o di un panel arbitrale. Per un’analisi dei casi sottoposti al Compliance body V. Svitlana Kravchenko, “The Aarhus convention and innovation in compliance with multilateral environmental agreements”, Colorado journal of environmental law and policy, winter 2007

procedura “non-confrontational, non-judicial and consultative”, sostanzialmente un meccanismo volto a facilitare il rispetto degli impegni convenzionali. La disciplina della procedura e le modalità di funzionamento del Committee ne hanno invece fatto quasi uno strumento capace di riconoscere le ragioni di una parte e i torti dell’altra⁸¹. Sono state, infatti, valorizzate l’ indipendenza e competenza tecnica del compliance body, di modo che il MOP, a cui teoricamente spetta l’adozione delle pronunce di non Compliance, generalmente si attiene alle findings del Committee. E, anche se la decisione del MOP non ha carattere vincolante (è un atto di soft law), il ruolo che il Committee svolge nel controllo sull’esecuzione della decisione finale rappresenta un forte incentivo all’applicazione della decisione.

Il meccanismo di review previsto dalla Convenzione di Aarhus presenta caratteri peculiari rispetto a quelli degli altri MEAs⁸², soprattutto per quanto riguarda la posizione di indipendenza rispetto ai governi nazionali dei membri del compliance body che “act in their personal capacity” e possono essere proposti anche dalle ONG attive nel settore ambientale. Questo rende la procedura di compliance della Convenzione di Aarhus particolarmente aperta alla partecipazione dei privati: si tratta della prima Convenzione in materia ambientale in cui i privati sono legittimati a presentare un’istanza per far valere l’inadempimento degli Stati Parte. Tale meccanismo è invece presente negli strumenti di tutela dei diritti umani, a riprova, ancora una volta, della caratterizzazione come diritti umani dei diritti ambientali sanciti dal Trattato in parola. Nella procedura di cui all’articolo 15, inoltre, è prevista la possibilità per i privati di partecipare e di ottenere una pronuncia sulle violazioni lamentate. Il valore di tale pronuncia è più evidente se la si confronta, ad esempio, con la “citizen submission” prevista dal NAAEC, in cui vengono raccolte le opinioni delle parti coinvolte, arricchite dal parere di esperti di settore, ma manca una constatazione della violazione del diritto internazionale da parte delle autorità dello Stato interessato⁸³. In effetti la review of compliance della Convenzione di Aarhus presenta alcune caratteristiche che la avvicinano a un “dispute settlement”⁸⁴: la procedura, infatti, conduce alla dichiarazione

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Così M. Macchia, op. cit., pag. 655

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Per un confronto V. M. Macchia, op. cit., pag. 658 e M. Fitzmaurice, Public participation in the North American agreement on environmental cooperation, op. cit.

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Sulla citizen submission V. M.A. Fitzmaurice, Public participation in the North American agreement on environmental cooperation,, op. cit.

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Sulle caratteristiche che distinguono i sistemi di compliance dai dispute settlement V. M. Macchia, op. cit., pag. 661 e ss. In estrema sintesi, i sistemi di compliance tendono a individuare i casi di mancata a attuazione della Convenzione internazionale, a scoprirne le cause e a offrire soluzioni per risolvere la situazione. Sono non-confrontational (cioè prevedono il confronto, ma non la contrapposizione delle parti), future-oriented a proactive (tendono non a individuare responsabilità, ma a trovare soluzioni per il

della non compliance da parte dello Stato Parte, prevede misure reattive, dirette a rimediare alla violazione del diritto. Prova ne sia che il sistema ha carattere consensuale, cioè esiste una clausola di opting out.

La possibilità per i cittadini di sollevare di fronte a un’istanza internazionale una questione circa l’inadempimento degli obblighi assunti da parte dello Stato rafforza la loro posizione di diritto⁸⁵: se anche la pronuncia del Compliance Committee non ha autorità di cosa giudicata, tuttavia impedisce la consolidazione della valutazione degli interessi operata dall’autorità nazionale in violazione della norma internazionale. I cittadini possono cioè pretendere, di fronte a un organo internazionale, il rispetto della Convenzione da parte delle istituzioni nazionali, facendo valere la responsabilità di queste ultime e beneficiando di un meccanismo che rafforza l’applicabilità diretta della norma internazionale. Ciò consente di fare due osservazioni: la Convenzione di Aarhus afferma diritti procedurali dei cittadini ( e delle organizzazioni della società civile) in materia ambientale. Se possono esistere dubbi sull’esistenza del diritto all’ambiente come diritto umano di carattere sostanziale, dubbi non possono invece esserci sulla ricostruzione dei diritti procedurali di partecipazione democratica come diritti umani, tutelati a livello internazionale attraverso meccanismi affini a quelli offerti dal diritto umanitario⁸⁶. Per quanto riguarda l’efficacia delle procedura, essa offre ai privati uno strumento attraverso cui possono far valere il non adempimento da parte dello Stato di fronte a un organismo internazionale e generare sull’autorità nazionale un pressione tale da indurla all’adempimento, con il limite, però, di non offrire al privato rimedi vincolanti o forme di riparazione⁸⁷: né il Committee né il MOP possono prendere misure

futuro), tendono a proteggere il comune interesse al rispetto del trattato (non a preservare gli interessi di una parte lesa) e hanno carattere obbligatorio. I sistemi di dispute settlement, al contrario, sono adversarial, past-oriented e reactive, cioè realizzano il confronto fra le Parti per individuare ragioni e torti e ottenere il rimedio delle violazioni perpetrate. Per queste loro caratteristiche, i dispute settlement sistems sono normalmente consensuali.

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Il sistema di review of compliance, inoltre, nel rafforzare il carattere di higher and stronger law della Convezione, contribuisce alla fondazione di un diritto amministrativo globale, in cui le norme internazionali dettano regole di condotta vincolanti per le amministrazioni statali, a tutela di un interesse pubblico alla trasparenza dell’azione delle amministrazioni che agiscono in campo ambientale che riveste, anch’esso, carattere globale. Sul punto V. M. Macchia, cit. pagg. 664 e ss. V. anche M.R. Goldshmidt, The role of transparency and public participation in international environmental agreements: the North American Agreemens on Environmental Cooperation, in Boston College Environmental Affairs Law Review, 2002, pag. 351, che evidenzia come i meccanismi di partecipazione introdotti dalla Convenzione di Aarhus segnano il passaggio dell’ordinamento da un modello gerarchico e “state-centered” a un sistema dinamico e non gerarchico basato su reti di attori istituzionali e non in cui i cittadini e le ONG acquistano influenza e capacità di pressione sul rispetto degli obblighi internazionali da parte delle autorità nazionali, a tutto vantaggio della effettività delle norme internazionali.

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Ma V. Lee and Abbot, op. cit., pag. 106 e s. che ritengono che le disposizioni della Convenzione di Aarhus abbiano carattere vago e soffrano dell’assenza di meccanismi di enforcement e sottolineano l’importanza del recepimento all’interno del diritto comunitario, che conferirebbe loro carattere vincolante.

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a vantaggio del privato, né sostituirsi alle autorità pubbliche nazionali. L’intermediazione del diritto comunitario, che ha recepito gran parte delle disposizioni della Convenzione, potrebbe avere un ruolo nel colmare tale carenza⁸⁸.

individuali potessero esser presentati solo davanti alla Commissione dei diritti dell’uomo, mentre l’accesso alla Corte era inizialmente riservato agli Stati. Solo con il Protocollo n. 9 del 1994 anche ai privati è stata riconosciuta la possibilità di rivolgersi alla Corte, che, con il Protocollo n. 11 del 1998, è rimasta l’unico organo deputato a ricevere i ricorsi.

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V. in proposto cap. IV. Si può, tuttavia, fin d’ora, notare che l’ordinamento comunitario teoricamente mette a disposizione dei privati rimedi giurisdizionali utili a far valere di fronte a un’istanza sopranazionale (la Corte di Giustizia) l’inadempimento delle autorità nazionali. Tuttavia, sull’efficacia di tale rimedio, influiscono negativamente le forti limitazioni previste dal diritto comunitario per l’accesso alla giustizia dei privati.

Capitolo II. I public participation rights nell’ordinamento giuridico