Iter di svolgimento di un’analisi multicriteriale.
11. LA PROGRAMMAZIONE NELLA DISCIPLINA DELLE OPERE PUbbLICHE
ConTraTTo faTTibile. Escludendo gli interventi di particolare rilevanza per gli interessi nazionali che vengono gestiti direttamente dall’amministrazione centrale, l’esecuzione di progetti pubblici o di pubblica utilità è demandata ai singoli soggetti periferici che devo- no quindi provvedere a definire i relativi progetti d’investimento e a gestirne l’attuazione. La disciplina dispone che i progetti non possano prescindere dalla programmazione: fase obbligatoria del processo; atto necessario, preparatorio e propedeutico alla stipula e all’e- secuzione di ogni contratto. Infatti, è coerentemente posto l’obbligo per le amministrazioni
periferiche di dotarsi di un apposito programma prima di procedere con qualsiasi acquisto finalizzato alla realizzazione di OO.PP.: un programma con cui definire – prima – e gestire – poi – contenuti e modalità d’esecuzione dei contratti.
I programmi dei singoli interventi si realizzano coerentemente e compatibilmente con un quadro di riferimento più ampio, elaborato a livello nazionale, regionale e territoriale. I riferimenti sovra-ordinati sono rappresentati dai piani strategici poliennali in cui si precisano obiettivi e settori d’intervento riferibili a periodi di medio-lungo termine. È dall’incrocio di tali indicazioni con esigenze rilevate nel contesto d’intervento che le amministrazioni perife- riche iniziano a concepire la programmazione.
A differenza delle diverse pratiche di pianificazione a carattere strategico messe in atto per dare razionale e coerente indirizzo alle diverse azioni di sviluppo di un paese o di un determinato contesto, la programmazione di un intervento è eminentemente esecutiva e strettamente relazionata alla sua reale fattibilità (tecnica, economica e procedurale). L’obiet- tivo è di garantire maggiore efficacia e maggiore efficienza alle azioni decisionali della pub- blica amministrazione, ma anche e soprattutto di responsabilizzarla, nelle figure dei dirigenti responsabili, circa il rispetto dei tempi e dei costi.
Il programma di una costruzione ha quindi carattere di esecutività, è relazionato alla fatti-
bilità e ha effetto contrattuale precisandone l’oggetto, la forma, le modalità di conduzione e
gli impegni economici da assumere: specifiche indispensabili per informare la determinazio- ne a contrarre e i contenuti del contratto stesso. Schematicamente i contenuti del program- ma possono enuclearsi come di seguito:
– ragioni di scelta e i benefici attesi dall’intervento;
– oggetto con preliminare definizione delle caratteristiche tecniche del pro- getto e delle connesse prestazioni d’opera e di servizio;
– tipologia di contraenti necessari per la realizzazione dell’opera e le modalità previste per la loro selezione;
– tempi previsti per l’esecuzione delle opere inclusa l’eventuale disarticolazio- ne dell’intervento in lotti, «funzionali» al completamento dell’opera, comun- que «funzionanti»;
– importi dei diversi contratti e la pianificazione dei relativi impegni di spesa.
Con riferimento ai contratti, da un programma sarà quindi necessario poter desumere la chiara identificazione dell’oggetto, la forma, le modalità di conduzione, gli impegni econo- mici da assumere, l’articolazione delle fasi canonicamente individuabili in:
– prefattibilità
– valutazione di fattibilità e scelta – chiusura del programma.
prefaTTibiliTà e proGrammazione plUriennale. La disciplina delle OO.PP. dispone che la programmazione debba svolgersi sulla base di una preliminare fase di prefattibilità gene- ricamente individuata con la circonlocuzione «studio per individuare il quadro dei bisogni
e delle esigenze, al fine di identificare gli interventi necessari al loro soddisfacimento» in cui sia possibile definire gli obiettivi da perseguire coerentemente con quelli stabiliti ai livelli sovraordinati nazionale, settoriale e regionale. A tale scopo è disposto l’obbligo che, per i progetti di competenza delle Regioni, le amministrazioni regionali devono disporre di un «Piano regionale di sviluppo». L’obbligo di dotarsi di appositi piani di sviluppo è anche dispo- sto a livello locale e per le singole amministrazioni che sono chiamate a sviluppare appositi documenti d’indirizzo e di programmazione esecutiva. È su queste basi che si definisce la prefattibilità a cominciare dalla «determinazione a procedere» verso lo studio di fattibilità vero e proprio. La disciplina dispone l’obbligo che dallo studio di prefattibilità debbano sca- turire i seguenti elementi informativi:
– alternative da sottoporre a studio e valutazione; – risorse o vincoli umani e materiali;
– flussi della domanda e dell’offerta;
– risorse disponibili e conseguentemente costi d’investimento ammissibili; – tempi auspicabili per la realizzazione delle opere e arco temporale entro
cui collocare la vita utile del progetto;
– vincoli legislativi, istituzionali e amministrativi da osservare.
Alla prefattibilità non è comunque chiesta l’individuazione della soluzione.
Il carattere istruttorio della prefattibilità fa sì che da questa fase si producano informazioni utili a eliminare i dubbi sull’opportunità a procedere, a individuare gli ambiti significativi che necessitano di approfondimenti: suo scopo è quindi quello di rendere disponibili tutte le informazioni possibili e sensibili per svolgere la valutazione e la scelta.
sTUDi sinTeTiCi e sTUDi Di faTTibiliTà. Conclusa la fase di prefattibilità e sulla scorta delle informazioni raccolte la programmazione entra nella valutazione e scelta dell’intervento. Per questa fase gli strumenti individuati dalla disciplina delle OO.PP. sono rappresentati dagli Studi sintetici e dagli Studi di fattibilità. Il loro differente impiego è disposto in rapporto ai livelli di complessità dei progetti da esaminare. La loro elaborazione è affidata alla cura del RdP. Con differenti gradi di approfondimento in questi studi dovranno individuarsi il carat- tere strategico e d’urgenza delle esigenze implicite e manifeste; conseguentemente, le ca- ratteristiche funzionali e la consistenza degli interventi edilizi che si rendono necessari. Sulla scorta di una circostanziata analisi dello stato di fatto, estesa alle sue componenti storico- artistiche, architettoniche, paesaggistiche, ambientali, socio-economiche, amministrative e tecniche, tali studi saranno quindi rivolti a verificarne la sostenibilità, oltre che l’efficacia e l’efficienza dell’intervento anche in rapporto ad altre ipotesi d’intervento e soluzioni in alter- nativa di cui la prima dovrebbe essere la situazione «in assenza d’intervento».
StudiSintetici. Quando l’ammontare dell’opera è di modesta entità (inferiore a 10.329.138
euro) la disciplina dispone la possibilità di avvalersi di «studi sintetici» corredati dall’analisi dello stato di fatto. Tali studi possono scaturire da specifiche attività ricognitive e propositive da svolgersi a cura degli uffici tecnici degli enti promotori dell’intervento o da affidare a pro-