La RUPA

La RUPA³⁸, Rete Unitaria per la Pubblica Amministrazione, fu una grossa infrastruttura tecnologica con l’obiettivo di garantire connessione ad Internet, interconnessione reciproca ed interoperabilità ai sistemi informatici delle PA³⁹. Fondamentalmente, l’obiettivo della RUPA era quello di consentire ad ogni utente della rete, autorizzato ed in condizioni di sicurezza di accedere ai dati e alle procedure dei sistemi informativi automatizzati della propria e delle altre amministrazioni, indipendentemente dalle reti attraversate e dalle tecnologie utilizzate dai singoli sistemi informativi. Il sistema avrebbe permesso a qualsiasi operatore al lavoro su un computer connesso al sistema di aver accesso alle informazioni esistenti su qualsiasi altro computer collegato alla rete. La rete a banda larga avrebbe supportato le comunicazioni tra le amministrazioni, garantendo il collegamento in tempo reale e un notevole incremento di sicurezza e velocità nel trasferimento dei dati.

36 CASSESE S., “Autorità indipendenti: c’è bisogno di una riforma”, isae.it, 2001.

37 LONGOBARDI N., “Sistema politico amministrativo e la riforma mancata”, Giappichelli, 1999.

38 Introdotta all’art. 15 L. 59/1997. Più precisamente, la realizzazione della RUPA era inserita nel Piano triennale 1995-1997 per l’informatica della PA come progetto intersettoriale prioritario per il raggiungimento degli obiettivi di miglioramento dei servizi, potenziamento dei supporti conoscitivi e contenimento dei costi.

39 NOTARMUZI C., “DigitPA: la terza riorganizzazione dell’informatica”, Giornale di Diritto Amministrativo, 2010.

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Ai fini della gestione della RUPA e di perseguimento dei suoi obiettivi, era stato istituito, presso l’AIPA, un apposito organismo: il Centro Tecnico (nato con L.

127/1997), al quale erano attribuiti compiti di assistenza ai soggetti che sfruttavano la Rete, nonché la supervisione ed il controllo dei contratti con le società aggiudicatrici al servizio della RUPA.

Tuttavia, negli anni successivi il ruolo dell’AIPA è stato ridimensionato, soprattutto a seguito dell’insediamento di nuove figure istituzionali, con la conseguente riduzione di numerosi compiti ad essa precedentemente assegnati.

Nel dettaglio, con la legge 340/200 si dispose il passaggio del Centro Tecnico per la Rupa dal controllo dell’AIPA alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Inoltre, nel 2001 fu istituito il Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, a cui vennero assegnate le principali funzioni di indirizzo proprie dell’AIPA, la quale divenne una struttura ad esso servente.

Tutto ciò fece sì che sorgesse un problema di ripartizione di competenze tra i vari organi. Questo portò alla scelta del legislatore di far venir meno l’AIPA, sostituendolo con un altro organismo collegiale: il Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA).

3.3. Dal CNIPA al DigitPA

Il CNIPA (Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione), venne istituito nel luglio 2003, con il D.Lgs. 196/2003, ma ha assunto definitiva e compiuta configurazione soltanto dal 1° gennaio 2004, con l’assorbimento anche del Centro Tecnico per la RUPA.

In base al nuovo art. 4 del D.Lgs. 39, il CNIPA, “opera presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’attuazione delle politiche del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile e finanziaria e con indipendenza di giudizio”.

Saltano immediatamente agli occhi due analogie e una differenza rispetto alle formule che, nel periodo 1993-1996, hanno descritto ruolo e posizione dell’AIPA. La prima analogia è che il CNIPA, opera appunto presso la Presidenza del Consiglio. La seconda riguarda l’autonomia tecnica e funzionale e l’indipendenza di giudizio, che costituiscono caratteri del CNIPA oggi così come ieri dell’AIPA.

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Rimase immutato anche il formato organizzativo del CNIPA. Al vertice vi era sempre un collegio, costituito dal Presidente e quattro componenti. Mantenne il proprio ruolo anche il Direttore Generale.

La differenza, molto significativa, è che la nuova norma introduce un concetto in precedenza assente, finalizzando espressamente l’attività del CNIPA all’attuazione delle politiche del Governo e, in specie, del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie.

Quest’ultima caratteristica mostra con evidenza la deminutio istituzionale operata con la sostituzione dell’AIPA, in quanto non si poté più parlare di un’indipendenza dal Governo⁴⁰, dovendo il CNIPA mantenere le proprie attività nel quadro dell’attuazione delle politiche del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie.

Ben diverso, rispetto a quello che caratterizzava l’AIPA, è invece il quadro delle funzioni e compiti del CNIPA, che appaiono oggi molto accresciuti. Si possono distinguere quattro blocchi di competenze:

• Compiti concernenti la elaborazione e attuazione delle politiche di e-Government;

• Funzioni ereditate dall’ex AIPA;

• Funzioni riguardanti le grandi reti ICT delle Pubbliche Amministrazioni⁴¹ (in parte assorbite dal soppresso Centro Tecnico per la RUPA e in parte nuove);

• Compiti di gestione di servizi e attività amministrative permanenti nel settore delle ICT.

Una novità fondamentale prodotta durante lo svolgimento delle attività del CNIPA è rappresentata dal passaggio dalla RUPAal nuovo Sistema Pubblico di Connettività (SPC⁴²) con la conseguente realizzazione della Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni (RIPA).

40 Sebbene in precedenza si è aderito alle tesi secondo cui l’AIPA non appartenesse al genere delle Autorità Amministrative Indipendenti. Ciò nonostante, l’AIPA aveva un’indipendenza maggiore del Cnipa, non avendo espressamente il compito di attuare le politiche del Governo.

41 Nel gennaio del 2004, il CNIPA ha ereditato, dal Centro tecnico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la supervisione sulla gestione della RUPA.

42 L’SPC è stato istituito e disciplinato dal D.Lgs. del 28 febbraio 2005, n. 42, successivamente confluito nel Codice dell’Amministrazione Digitale.

I principi ispiratori che connotano la realizzazione del SPC sono espressi dal CAD all’art. 73, comma 3:

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L’SPC, esistente ancora oggi, ha assorbito e potenziato le funzioni della RUPA. Il Sistema è costituito dall’insieme di infrastrutture tecnologiche, strutture organizzative e regole tecniche volte a favorire lo sviluppo, la condivisione, l’integrazione e la circolarità del patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione⁴³.

A differenza però della RUPA, concepita esclusivamente per interconnessione ed interoperabilità fra le amministrazioni centrali, l’SPC è stato progettato con l’idea di essere una struttura capace di realizzare una cooperazione applicativa tra tutte le amministrazioni di ogni livello: statali, regionali e locali. Inoltre, non garantisce solo il semplice scambio di informazioni, ma anche la possibilità, per ciascuna amministrazione, di accedere ai documenti e ai servizi di un’altra amministrazione per aggiornare il database degli interessati e per realizzare procedimenti informatizzati tra più enti pubblici.

I servizi connessi al SPC dovevano, e devono tuttora, essere erogati da soggetti fornitori qualificati che possiedono determinati requisiti, tali da assicurare un elevato livello di sicurezza e qualità.

La RIPA, invece, si tratta di un’infrastruttura di raccordo destinata a collegare non solo tutti gli edifici pubblici italiani, ma anche le sedi diplomatiche nel mondo.

Dal progetto RIPA si evince che tale infrastruttura

«È stata istituita al fine di migliorare l’erogazione dei servizi informatici a livello internazionale, in modo da stimolare lo sviluppo di applicazioni rivolte

alle comunità e aziende internazionali, quali il voto degli italiani all’estero, l’anagrafe consolare centralizzata»⁴⁴.

• Sviluppo architetturale ed organizzativo atto a garantire la natura federata, policentrica e non gerarchica del sistema;

• Economicità nell’utilizzo dei servizi di rete, di interoperabilità e di supporto alla cooperazione applicativa;

• Sviluppo del mercato e della concorrenza nel settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

43 AMOROSO G. - DI CERBO V. - FIORILLO L. - MARESCA A., “Diritto del lavoro. Il lavoro pubblico”, Giuffrè, 2011.

44 AMATO MANGIAMELI A., “Informatica giuridica: appunti e materiali ad uso di lezioni”, Giappichelli, 2015.

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Il passo successivo di questo percorso di informatizzazione della PA è stato fatto con il D.Lgs. 177/2009, tramite il quale il CNIPA è stato trasformato e accorpato nell’Ente Nazionale per la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione: DigitPA.

Il DigitPA è stato classificato come un “ente pubblico non economico”, operativo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’attuazione appunto delle politiche del DIT⁴⁵ e dotato di autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile, finanziaria e con indipendenza di giudizio.

Il DigitPA era composto da un Direttore Generale, nominato tramite Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, e da un Comitato Operativo, composto dal Presidente e da tre membri nominati con D.P.C.M. L’incarico di Direttore Generale era conferito ad una figura di provata qualificazione professionale.

Tra i suoi compiti vi erano sia quelli previsti dal D.Lgs. 343/2003, nonché i compiti, le funzioni e le attività già esercitate dalla RUPA, comprese le risorse finanziarie e strumentali, ma anche quelle umane.

I suoi compiti istituzionali, in continuità con quelli svolti dal CNIPA, erano, tra gli altri:

• Dettare norme tecniche e criteri in tema di pianificazione, progettazione, realizzazione, gestione, mantenimento dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni e delle loro interconnessioni, nonché della loro qualità e relativi aspetti organizzativi; dettare criteri tecnici riguardanti la sicurezza dei sistemi;

• Fornire consulenza al Presidente del Consiglio dei Ministri per la valutazione di progetti di legge in materia di sistemi informativi automatizzati;

• Promuovere, d’intesa e con la partecipazione anche finanziaria delle amministrazioni interessate, progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica previsti dal piano triennale e sovrintendere alla realizzazione dei medesimi anche quando coinvolgano apparati amministrativi non statali,

45 Dipartimento per l’Innovazione Tecnologica, in funzione dal 2001 al 2012. Aveva come compito quello di supportare il Ministro per l’Innovazione per ciò che concerne l’elaborazione delle strategie di modernizzazione e dei piani di innovazione tecnologica.

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mediante procedimenti fondati su intese da raggiungere tramite conferenze di servizi, ai sensi della normativa vigente.

Tra le differenze principali che richiedono attenzione c’è sicuramente da notare come, dal punto di vista della struttura organizzativa, è stata prevista una dotazione organica di personale, assente invece nell’AIPA e nel CNIPA.

Inoltre, mentre le strutture precedenti godevano solo di autonomia tecnica e funzionale e operavano con indipendenza di giudizio, DigitPA era dotato anche di autonomia amministrativa, contabile, finanziaria e patrimoniale.

Dal punto di vista funzionale, mentre al CNIPA spettava la funzione di coordinamento, attraverso la redazione diretta di un piano triennale annualmente riveduto, questa è stata attribuita all’organizzazione di Governo (Presidenza del Consiglio dei Ministri o Ministro delegato).

Le ragioni principali di questo ulteriore cambiamento possono essere rintracciate ed individuate chiaramente nella crisi finanziaria del 2008. A tal proposito, è doveroso richiamare quanto dichiarato dall’OCSE (l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico)

«La crisi economica e finanziaria del 2008 seguita da vicino dalla politica con un’attenzione rivolta alla ripresa economica e a come riguadagnare la sostenibilità economica e finanziaria ha portato i governi a ripensare alle

priorità dell’e-Government»⁴⁶.

L’ottimizzazione del settore amministrativo veniva considerato come un aspetto cruciale e decisivo per lo sviluppo economico e la ridefinizione dei processi organizzativi come motore del Paese.

46 OECD, “Towards smarter and more transparent government. e-Government status spring 2010”, in https://www.oecd.org/governance/digital-government/44934153.pdf, 2010.