La sicurezza alimentare in Cina

In senso stretto, la sicurezza alimentare può essere definita come l'opposto del rischio alimentare, cioè la probabilità di non contrarre una malattia in seguito al consumo di un determinato alimento. Nel senso più ampio, la sicurezza alimentare può essere considerata come comprendente anche le qualità nutrizionali degli alimenti e le preoccupazioni riguardo le proprietà degli alimenti sconosciuti, come nei confronti di alimenti geneticamente modificati (Ritson & Mai, 1998).

La definizione più recente della FAO afferma che "la sicurezza alimentare esiste quando tutte le persone, in ogni momento, hanno accesso fisico, sociale ed economico a cibo sufficiente, sicuro e

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nutriente che soddisfa le loro esigenze dietetiche e le preferenze alimentari per una vita attiva e sana” (Thomas, 2006).

La sicurezza alimentare influenza significativamente le decisioni di acquisto dei consumatori ed è stata una costante preoccupazione dei governi cinesi. Il ciclo di scandali alimentari, che da anni affligge il paese, ha messo a dura prova la fiducia dei consumatori cinesi per i propri prodotti favorendo sempre di più il successo di quelli d’importazione, ritenuti di indiscutibile qualità.

Nel 2008 scoppiò lo scandalo melamina: latte in polvere contaminato che causò almeno sei decessi e danni permanenti alla salute di oltre 300 mila bambini (China Briefing, 2015).

Nel 2013 la Cina dovette affrontare un altro scandalo sulla sicurezza alimentare: la scoperta di 15.000 animali da allevamento morti nel fiume Huangpu. In questo fiume, inoltre, venne rilevata la presenza di un circovirus suino, il PCV2, il quale, pur non essendo contagioso per gli esseri umani, si rivela potenzialmente letale per gli animali. È noto, infatti, che l’infezione da circovirus è piuttosto diffusa nei Paesi dove l’allevamento dei suini è prevalente, massiccio e che la positività sierologica, in presenza di fattori scatenanti quali condizioni ambientali sfavorevoli e stress tipico degli allevamenti intensivi, spesso sfocia nella malattia da PCV2. Non a caso, proprio in Cina il consumo di carne di maiale è elevatissima e rappresenta la fetta più consistente del consumo di carne nazionale con una percentuale che sfiora il 65% (EU SME, 2015).

I suddetti incidenti hanno minato considerevolmente la fiducia dei consumatori cinesi nei processi e negli standard di produzione alimentare nazionale (China Briefing, 2015), portando le autorità cinesi a rivedere la normativa sulla sicurezza alimentare e renderla più drastica.

Il 24 aprile del 2015 l'ANP (Assemblea Nazionale del Popolo) ha approvato la revisione della FSL (legge sulla sicurezza alimentare) del 2009. La legge rappresenta un punto di riferimento normativo in materia di produzione e distribuzione degli alimenti, dando particolare rilievo al commercio online e agli alimenti speciali, quali i prodotti alimentari per la salute (come ad esempio gli integratori alimentari), e gli alimenti per neonati. La nuova FSL è il risultato di tre progetti di legge che sono stati precedentemente pubblicati per permettere l'accesso al pubblico e la raccolta di commenti, utili per la stesura della nuova legge. La legge, composta da 154 articoli, presenta un regime normativo più rigido, con sanzioni più severe e indicazioni più dettagliate per il trattamento degli alimenti, per rispondere al continuo verificarsi di incidenti alimentari negli ultimi anni, e i cui regolamenti avranno un impatto significativo sia sulle imprese locali che su quelle straniere. Gli scandali che hanno coinvolto il mercato alimentare cinese hanno sfiduciato i consumatori nazionali e stranieri, portando a un incremento delle importazioni dei prodotti alimentari dall'estero, la cui qualità è considerata di gran lunga superiore rispetto ai prodotti del mercato interno, soprattutto dalle classi sociali più alte. La necessità di incrementare il mercato degli alimenti, in particolare nei

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settori dominati dalle imprese straniere, ha condotto anche alla stesura di nuovi emendamenti su altre norme, ovvero quelle in materia di tutela del consumatore, quali le Misure amministrative sul ritiro dei prodotti importati, la Legge sulla tutela del consumatore e la Legge sugli annunci pubblicitari (China Briefing, 2015).

La legge affida la responsabilità di supervisione sul sistema della sicurezza alimentare e di denuncia di violazioni e incidenti alimentari anche ai media, sottolineando l'importanza della trasparenza e dell'imparzialità nello svolgere tale funzione. La nuova legge propone un nuovo sistema di supervisione che auspica la partecipazione e la coordinazione di più entità, quali il governo, le aziende, i media e i cittadini, strutturando un meccanismo che preveda l'intervento dell'uno all'emergere delle deficienze dell'altro (China Briefing, 2015).

La legge, infatti, sollecita anche la partecipazione dei cittadini, che devono contribuire alla costruzione di una coscienza sociale, in cui la sicurezza degli alimenti e la salute del consumatore rappresentano una priorità, un diritto dell'individuo; una coscienza, tuttavia, a cui il cittadino viene guidato con l'informazione e in cui i media svolgono una funzione fondamentale. A tal proposito, la legge garantisce un sistema di ricompense e la protezione del cittadino in caso di denuncia degli incidenti di sicurezza alimentare. La nuova legge prevede inoltre un sistema di pene e sanzioni più severo che coinvolge anche le azioni illegali dei media, come la trasmissione di notizie false (China Briefing, 2015).

La legge mira ad una supervisione più attenta anche delle piccole attività ristorative e di produzione di alimenti, come i venditori ambulanti: anche se non è semplice per il governo attuare un sistema di controllo a causa della mobilità fisica di tali attività, la legge ne affida la responsabilità di supervisione ai dipartimenti locali e in particolare alla CFDA (China Food and Drug Administration) (CIRS, 2015).

Con la legge entrata in vigore nel 2015, viene intensificato il lavoro di revisione e implementazione degli standard iniziato già con la legge precedente. Nonostante i progressi raggiunti negli ultimi anni con il lavoro di integrazione compiuto dall'NHFPC (National Health and Family Planning Commission), il sistema risulta ancora complesso e necessita di una semplificazione; ad esempio, spesso si verifica una sovrapposizione tra gli standard raccomandati e quelli obbligatori. Per gli standard raccomandati vige il principio di volontarietà che spesso non viene rispettato dalle autorità competenti (European Chamber, 2016).

Il regime sugli standard è più rigido rispetto a prima: la legge del 2009 dava la possibilità di formulare standard locali in assenza di quelli nazionali; questo meccanismo portava a una differenziazione degli standard a livello locale nel paese, creando un situazione di incertezza nella supervisione della sicurezza degli alimenti e promuovendo il protezionismo locale. La nuova legge,

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invece, pone più limiti alla formulazione degli standard locali, ad esempio per i prodotti speciali si dispone che gli standard locali debbano essere aboliti se subentrano gli standard nazionali (art. 29) (Cheng, 2015).

Le aspettative del nuovo regime riflettono i problemi che finora hanno afflitto il sistema della sicurezza alimentare: la coordinazione tra i dipartimenti amministrativi, la formulazione chiara delle norme, la necessità di un sistema di supervisione più stringente, la formulazione di standard di sicurezza e qualità alimentare chiari, sempre più integrati nel contesto internazionale e formulati sulla base del metodo scientifico, di procedure moderne, e in particolare sul metodo della valutazione del rischio, la realizzazione di un sistema di tracciabilità in grado di garantire la tutela dei consumatori attraverso un sistema di procedure preciso e sulla base di una coordinazione e di una definizione delle responsabilità a carico di ogni fase della filiera alimentare, il rafforzamento del sistema ispettivo e di monitoraggio, l’intensificazione della comunicazione tra tutte le entità coinvolte nel processo della filiera alimentare per migliorare il sistema di supervisione e anche la diminuzione dei rischi per la sicurezza alimentare (Cheng, 2015).

Il problema della coordinazione tra i dipartimenti amministrativi, della definizione delle rispettive responsabilità, e della differenza di applicazione della legge tra i vari dipartimenti locali resta uno dei nodi principali che intralciano il corretto funzionamento del sistema alimentare; la formulazione poco chiara della legge, insieme alla diversa interpretazione da parte delle autorità, genera un sistema di supervisione debole che può essere rafforzato con un maggiore controllo sull'operato dei dipartimenti. In questa fase di riforma del regime di sicurezza alimentare è inoltre necessario rendere più trasparenti e accessibili i meccanismi di revisione e ridurre il più possibile l'incertezza del regime dettata dalla natura transitoria di questa fase. Infatti, la riforma alimentare coinvolge anche la riforma amministrativa che genera un clima di confusione per coloro che lavorano nel settore dell'alimentazione, che non sempre sanno in che modo devono conformarsi alla legge, ad esempio, presso quale dipartimento rivolgersi per le procedure necessarie da seguire per poter svolgere la propria attività (Cheng, 2015).

Le principali innovazioni introdotte con la legge del 2015 sono le seguenti (Cheng, 2015):

 Disposizioni su alimenti speciali (alimenti per la salute ed alimenti per i neonati).

 Sistema rigido e preciso di tracciabilità dei prodotti.

 Regolazione del commercio online.

 Norme per le procedure di stoccaggio e trasporto.

 Nuovo sistema di licenze.

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 Sistema di monitoraggio e archiviazione dei casi di violazione della legge accessibile ai consumatori

Il nuovo sistema di licenze unifica le 3 licenze precedentemente in vigore per produzione, circolazione e ristorazione in un’unica “licenza per la produzione e l'operatività”. È necessaria un'ulteriore licenza solo per la produzione di additivi alimentari (Wang, 2013).

5.2.1 Food Safety Law a livello internazionale: importazioni, esportazioni e standardizzazione

Lo sviluppo dell'industria alimentare cinese degli ultimi anni ha portato all'immissione nel mercato di una più vasta varietà e quantità di prodotti, oltre alla nascita di numerose nuove aziende, soprattutto di piccole dimensioni, con una conseguente esigenza di intensificare il sistema di controllo per la sicurezza alimentare; la formulazione di standard affidabili da utilizzare come riferimento rappresenta una fase di questo processo di miglioramento (Lam et al., 2013).

Il processo di formulazione degli standard ha preso inizio in seguito ai numerosi scandali alimentar i che hanno coinvolto la Cina, portando la comunità internazionale ha richiedere alla nazione cinese un regime più affidabile e rigido di sicurezza alimentare.

L'adeguamento agli standard internazionali rispose tuttavia anche agli interessi commerciali internazionali della Cina stessa, in modo da favorire esportazione ed importazione di prodotti. Questo processo di standardizzazione non ha però coinvolto solo i prodotti destinati al commercio internazionale, ma si è trasmesso anche a quelli destinati al mercato interno. La Cina ha scelto di prendere come riferimento sia gli standard formulati dalle grandi commissioni internazionali, come il Codex Alimentarius e l'ISO (Organizzazione internazionale della standardizzazione), sia i sistemi e le procedure con cui essi vengono formulati e stabiliti (Chu, 2014).

Nel suo complesso, questa fase di internazionalizzazione può essere suddivisa in due meccanismi distinti, uno obbligatorio ed uno volontario: in primo luogo, la necessità di aderire agli standard internazionali ha risposto all'esigenza della Cina di aderire ai mercati mondiali per i prodotti alimentari ed espandere così il proprio commercio; oltre a questo però, la scelta di estendere gli stessi standard anche ai prodotti non destinati al mercato internazionale ha dimostrato come, oltre all'interesse economico, anche la tutela della salute dei consumatori sia stato un fattore determinante per questa fase di standardizzazione (Chu, 2014). Nonostante questo processo di internazionalizzazione della Cina, i rapporti commerciali con gli altri paesi restano ancora ostacolati dalla situazione interna alla nazione: infatti, nonostante la FSL abbia migliorato il coordinamento fra i vari organi coinvolti nella sicurezza alimentare, a livello pratico l'amministrazione risulta

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ancora frammentata, con responsabilità sovrapposte fra i diversi enti coinvolti che portano alla formazione di aree di controllo scoperte e ad una conseguente corruzione per la violazione delle leggi. Tutto ciò si ripercuote sui prodotti, con l'assenza di un'adeguata supervisione della sicurezza, che ostacola l'attività di esportazione rendendo così i rapporti commerciali con l'estero complicati (Zhao, 2009). Gli interessi economici delle aziende sovrastano il dovere di assumersi la responsabilità nei riguardi della salute dei consumatori, portando all'uso e all'abuso di sostanze nocive e vietate, danneggiando così la reputazione di tutti i prodotti alimentari cinesi a livello internazionale (Qiu, Pan, 2010). Risulta dunque fondamentale il ruolo del AQSIQ, il dipartimento responsabile in materia di ispezione e quarantena sulla qualità e sulla sicurezza dei prodotti alimentare in importazione ed esportazione. Al AQSIQ è affidato il compito di trasmettere le informazioni riguardanti la sicurezza e la qualità dei prodotti agli altri dipartimenti e alle aziende coinvolte nell'attività commerciale (Zhao, 2009).

Con l'ingresso nella WTO la Cina ha dovuto aderire agli obblighi internazionali previsti, prendendo inoltre vari accordi multilaterali con altri paesi membri. A livello di settore alimentare è stato stipulato l'Accordo sulle barriere tecniche al commercio (TBT Agreement) e l'Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS Agreement). Inoltre, in quanto membro della WTO, le politiche commerciali cinesi sono soggette ad un costante monitoraggio previsto dal Meccanismo di revisione della politica commerciale (TPRM) istituito nel 1989. Lo scopo principale del TPRM è quello di controllare l'applicazione delle politiche commerciali dei vari paesi membri e migliorare l'intero mercato basandosi su dei principi fondamentali: trasparenza, discussione e comprensione. La Cina è stata sottoposta a cinque progetti di revisione, nel 2006, 2008, 2010, 2012 e 2014: i problemi principali sono stati rilevati nel settore della sicurezza alimentare, soprattutto nell'ambito della trasparenza commerciale, della corruzione all'interno del settore alimentare e della discrezionalità amministrativa (Snyder, 2014).

Nell'ambito dell'import-export è da notare che gli standard relativi ai prodotti destinati all'esportazione sono sempre stati più rigidi e stringenti. Il dipartimento che gestisce le esportazioni è sempre l'AQSIQ, responsabile anche delle importazioni, tuttavia la formulazione degli standard per gli alimenti da esportare viene imposto dai paesi importatori o fa riferimento a quelli formulati dalle organizzazioni internazionali, in particolare dal Codex Alimentarius e dall'ISO (Chu, 2014), i cui standard vengono formulati da tre organizzazioni impegnate nel settore della sicurezza alimentare: la WHO (Organizzazione mondiale della sanità), la FAO (Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura) e la WTO (Organizzazione mondiale del commercio).