Le Federazioni Sportive Nazionali: natura

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Facendo riferimento ad un ordine gerarchico, dopo aver illustrato la disciplina relativa al CONI (organo situato al vertice dell’ordinamento sportivo), è giunto il momento di illustrare le caratteristiche di un altro organo che svolge un ruolo essenziale in seno all’ordinamento sportivo.

Originariamente, la disciplina delle F.S.N. trova luogo nella stessa legge che ha istituito il CONI, l. n. 426/1942, che non si è limitata soltanto a riorganizzare la struttura dell’ente ma, proprio in ordine alla disciplina delle F.S.N. offre delle novità. Ricordiamo che la legge del 42’ qualificava le Federazioni come organo dell’ente pubblico sportivo, e quindi alle Federazioni, in quanto considerati “organi” del CONI, veniva attribuita niente altro che una personalità di diritto pubblico. Altro atto legislativo da non poter non menzionare è la l. 23 Marzo 1981 n°91, art. 14, secondo cui “le federazioni sportive nazionali sono costituite da società e dagli organismi ad esse affiliate e sono rette da norme statutarie e regolamentari sulla base del principio di democrazia interna… alle federazioni sportive nazionali è riconosciuta l’autonomia tecnica, auto- organizzativa e di gestione sotto la vigilanza del CONI”.

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• Natura giuridica:

L’attuale normativa, introdotta con il decreto Melandri non conferma la natura pubblicistica delle Federazioni in quanto organi del CONI, ma dispone che l’attività sportiva svolta dalle federazioni in qualità di “associazioni con personalità giuridica di diritto privato” si armonizzi con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività”41_.

Il dibattuto problema che ha visto, nel corso dei decenni, l’evolversi di varie tesi sviluppate dalla dottrina riguarda la questione circa la natura giuridica delle F.S.N. La complessità consiste nel fatto che “la loro natura associativa si combina una matrice di carattere federativo, derivante a dalla partecipazione alla struttura del Coni, la quale finisce per attenuare, la piena autonomia propria delle associazioni in nome di esigenze di carattere pubblico”42_{. A tal proposito, nel} corso dei decenni possiamo riscontrare una dottrina abbastanza divisa:

• Un primo orientamento di matrice pubblicistica ritiene che le Federazioni abbiano la stessa natura dell’ente CONI in virtù dell’art 5 che li considera

41 _{Cfr.Art 15, decreto legislativo 242/1999} 42 _{V.R.M. PELLEGRINI, Op.cit.}

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“organi” dello stesso, oltre a vedersi garantite l’attribuzione di quella autorità normativa in grado

di poter emanare propri provvedimenti

amministrativi. Sulla nozione di organo possiamo ricordare diverse pronunce giurisprudenziali attraverso le quali è stato deciso che” le federazioni nazionali sono organi del C.O.N.I, secondo il disposto dell’art. 5 della l. n. 426/1942 e come tali

sono state ritenute dalla magistratura

amministrativa pur nel dissenso di una parte della dottrina”43_.

Un ulteriore spunto nel senso del carattere pubblicistico delle Federazioni sportive viene colto dall’analisi dell’art. 14 della l.23 marzo 1981, n. 91 il quale è stato assunto “a testimonianza dell’esercizio di attività amministrativa costituente espressione di

potestà pubblicistiche, tramite un modello

organizzativo caratterizzato si da autonomia, ma di natura pubblica”44_.

• Un secondo orientamento, di derivazione per lo più dottrinale, si può definire di matrice privata. Secondo tale orientamento le Federazioni sportive vengono viste come associazioni di diritto privato affermando anche che questa qualifica non si

43 _{Cfr. Cass, Sez. un, 28 giugno 1968, n. 2028, in foro.it.} 44_{V. R.M. PELLEGRINI, Op.cit.}

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contraddice con la nozione di “ organi” prevista dalla legge istitutiva del 1942 “ dovendosi ritenere che tale espressione sia usata in maniera impropria e a-tecnica” 45 _{o “ metagiuridica”}46 _{avente solo lo} scopo di illustrare il collegamento che sussista tra il CONI e le federazioni stesse e non per rendere partecipi le ultime della natura giuridica dell’organo di vertice. Ecco che questo secondo orientamento prende le mosse dall’art. 14 della l. n.

91/1981 (precedentemente citato) il quale

“limitandosi ad affermare che esse sono costituiste dalle società e dagli organismi ad esse affiliati, sembra confermare il substrato privatistico delle stesse”47_{. Secondo questa dottrina privatistica, il} riconoscimento in capo alle Federazioni di un

autonomia regolamentare/ organizzativo,

testimonia la volontà di considerare le Federazioni come soggetti di diritto privato, separati dal CONI, con margini di autonoma tipica delle associazioni di diritto privato, nonostante il controllo previsto da parte dell’ente CONI,” la quale starebbe a dimostrare come il rapporto tra Federazioni e CONI non si ponga in termini di inter-organicità, mancando quel nesso di immedesimazione 45 _{V.M.SANINO, Comitato olimpico Nazionale Italiano(CONI)-(ad vocem), cit 4.} 46 _{V.R.TOSETTO, F.MANESALCHI, Profili giuridici del fenomeno sportivo con}

speciale riguardo alla natura giuridica del rapporto tra associazioni calcistiche e calciatori, p.52.

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organica tipico dell’organo in senso stresso, bensì di intersoggettività, in quanto tale del tutto compatibile con la natura di ente pubblico del soggetto che esercita il controllo e con la natura privatistica del soggetto sottoposto a mera vigilanza”48_.

• Secondo un terzo orientamento di natura “mista” le federazioni sono chiamate a svolgere compiti di natura pubblica o privata. L’elemento dirimente utilizzato per stabilire se debba applicarsi la disciplina pubblicistica o quella privatistica non è costituito più dalla natura del soggetto in questione ma dalla natura dell’attività che viene posta in essere dall’ente. 49 _{In sostanza, le Federazioni} godono di una” soggettività limitata”50 _{in quanto} teli enti da una parte svolgono le funzioni di competenza del CONI in quanto loro organi “ costituendo, in tali casi, uno strumento di imputazione allo stesso di fattispecie giuridiche con veste pubblicistica tra gli organi dell’ente suddetto ”51 _{dall’altra conservano la loro struttura costituita} da soggetti privati in cui gli viene riconosciuta una autonomia organizzativa da parte dell’ordinamento,

48 _{V.R.M.PELLEGRINI,Op.cit.}

49 _{V. P. PIZZA, L’attività delle federazioni sportive tra diritto pubblico e privato, in}

Foro amm. CdS, 2002, 3257.

50 _{V.R.FRASCALORI,Sport( dir. Pubbl e priv)-( ad vocem).} 51_{V. R.M.PELLEGRINI, Op.cit.}

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autonomia non riconducibile alla posizione pubblicistica derivante dal CONI. Ed è per questo motivo che le federazioni vengono definite come organo “indiretto ”52 _{del CONI, in quanto sono} soggetti privati in avente il potere di emanare atti aventi natura pubblicistica nello svolgimento della propria attività.

Detto ciò, attraverso l’emanazione del Decreto Melandri il governo ha confermato la teoria della

natura mista dell’attività delle federazioni”

prospettando l’eventualità che soggetti di diritto privato (federazioni nazionali) esercitino funzioni e compiti amministrativi restando assoggettati, in relazione a tale attività, alla disciplina pubblicistica”53 senza che venga mutata la loro natura privatistica. In sostanza in base a tale decreto le Federazioni, mantenendo la veste di ente privatistico, possono ugualmente esercitare attività di natura pubblicistica in virtù delle stesse finalità che coincidono con quelle del CONI.

A questo punto resta da capire quando ci si trova di fronte ad una attività pubblicistica o di diritto privato delle Federazioni. Il poter distinguere la natura dell’atto posto in essere dalla federazione è importante

52_{V. E.CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, cit. G.MORBIDELLI.}

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poiché ci è utile per capire se dover applicare le norme di diritto pubblico o di diritto privato. A tal proposito, il discrimine tra atti di diritto privato tipici delle federazioni e atti di natura pubblicistica, veniva individuato sulla coincidenza tra lo scopo cui tentava di perseguire l’attività delle Federazioni e l’interesse pubblico perseguito dal CONI. In soldoni possiamo dire che si ha natura pubblica degli atti delle federazioni ogni qual volta queste ultime adottano un atto tipico finalizzato al perseguimento dell’interesse generale tipico del Coni, in modo tale che “ in tali occasioni si manifesta la compenetrazione organica con l’ente pubblico, di cui si assumono funzione e regime degli atti”54 _{e quindi, essendo che l’interesse} tutelato dall’ente CONI sia abbastanza generico, vi è la possibilità che l’attività delle Federazioni venga assorbita nell’ambito pubblicistico.

La natura ambigua delle federazioni ha determinato delle problematiche anche dal punto di vista del riparto della giurisdizione, risolta con diverse pronunce giurisprudenziali successive all’entrata in vigore del decreto Melandri. A tal proposito con tali pronunce la giurisprudenza ha previsto la possibilità di poter invocare il giudice amministrativo nel momento in cui gli atti e regole lesive rispecchiano una “ attività

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finalizzata alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva” mentre sussiste la competenza del giudice ordinario per gli atti e le regole che riguardano “la vita interna delle federazioni e ai rapporti tra le società sportive e tra le società sportive stesse e gli sportivi professionisti”55

• Disciplina:

Per quanto riguarda la disciplina delle Federazioni sportive nazionali, il punto di riferimento è rappresentato dall’art. 15 d.lgs. 15/2004, e inoltre anche dalle disposizioni dello Statuto adottato dal CONI. Da queste norme risulta che le federazioni hanno composizione mista, dal momento che ad esse possono essere associate sia le società che le associazioni sportive nonché, qualora sia previsto dallo Statuto, sia i singoli tesserati. Nello specifico l’art. 15

del d.lgs. 15/2004 prevedere un doppio

riconoscimento, uno da parte del consiglio nazionale del CONI, ed un secondo riconoscimento inerente alla personalità di diritto privato a norma del d.p.r. 361/2000.

Le federazioni sportive, quali associazioni

riconosciute, devono essere disciplinate da uno statuto. A tal proposito si può richiamare l’art. 16 del decreto 55 _{Cfr: T.A.R. Lazio, sez III ter, 14 maggio 2002, n. 4228; T.A.R. Puglia, sez I,11}

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15/2004 avente ad oggetto i principi cui deve ispirarsi codesto statuto. Nello specifico si sta parlando dei principi:

• di democrazia interna

• di partecipazione all’attività sportiva da parte di chiunque in condizione di parità e in armonia con l’ordinamento sportivo nazionale ed internazionale • il principio di equa rappresentanza di atleti ed atlete

negli organi direttivi.

Già il potere di emanare statuti da parte delle federazioni era stato previsto dall’art. 5 della legge istitutiva del CONI, del l. n. 426/1942.56 Con la redazione di tali statuti le federazioni doveva stabilire le norme tecniche e amministrative per il loro funzionamento. Tali statuti e regolamenti vennero modificati dall’art 14(rubricato “federazioni sportive nazionali), l. n.91/1981 il quale disponeva che le federazioni dovevano adeguare i propri ordinamenti, entro sei mesi dall’entrata in vigore, alle norme della stessa legge57_.

56_{Cfr.Art 5, l.n. 426/1942:” Le Federazioni sportive nazionali stabiliscono, con}

regolamenti interni, approvati dal Presidente del Comitato olimpico nazionale italiano (C.O.N.I.), le norme tecniche ed amministrative per il loro funzionamento e le norme sportive per l'esercizio dello sport controllato

57 _{Cfr. art 14, VI comma, l.91/1981 “Le federazioni sportive nazionali devono} adeguare il loro ordinamento alle norme della presente legge entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge stessa”

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Quindi, In definitiva, si può dire che lo statuto del CONI riconosce alle Federazioni Sportive Nazionali un’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione che le stesse devono, però, esercitare sotto la sua vigilanza. Da quanto detto possiamo affermare che l’obiettivo fissato dal decreto Melandri, cioè quello di prevedere un’attenuazione del legame CONI-FSN, non è stato realizzato in pieno, in quanto dalla disciplina prevista dal d.lgs. 15/2004 appare evidente che questi “organi” siano ancor di più soggetti ad un potere del CONI. Tale potere, già riconosciuto dal decreto Melandri, sembra “radicato e fondato” 58 _{da parte della riforma Pescante,} visto da alcuni come un ritorno al passato (d.lgs. 15/2004).

• Struttura:

passando all’esame della struttura delle F.S.N. dagli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 15/2004 è possibile ricavare gli organi che operano all’interno delle F.S.N. Nello specifico si sta parlando del:

• Presidente Federale

• Organo di amministrazione federale • Assemblea elettiva degli organi direttivi Tali organi restano in carica per quattro anni.

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Parlando del presidente di ogni singola federazione sportiva, ai sensi dell’art. 16, normalmente può essere eletto per 2 mandati consecutivi. Eccezionalmente, il mandato può essere prolungato, ai sensi dell’ultimo del comma IV dell’art. 16, qualora raggiunga una maggioranza del 55% dei voti validamente espressi. Inoltre, viene prevista la possibilità di rielezione per un terzo mandato, ai sensi del comma III dell’art. 16, nel momento in cui uno dei due mandati precedenti ha avuto una durata inferiore a due anni e un giorno, per cause diverse dalla dimissioni volontarie.59 Quanto all’organo di amministrazione federale è prevista la necessità che sia garantita la presenza, in misura non inferiore al 30% dei componenti, di atleti e tecnici sportivi, dilettanti e professionisti, in attività o che siano stati tesserati per almeno due anni nell’ultimo decennio alla Federazione interessata, in possesso dei requisiti stabiliti dagli Statuti delle singole federazioni.

59 _{Cfr.art 16, III comma, d.lgs. 15/2004,” Chi ha ricoperto per due mandati}

consecutivi la carica di Presidente non è immediatamente rieleggibile alla medesima carica, salvo quanto disposto dal successivo comma 4. È consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie”; comma IV” Per l’elezione successiva a due o più mandati consecutivi, il presidente uscente candidato è confermato qualora raggiunga una maggioranza non inferiore al cinquantacinque per cento dei voti validamente espressi. Gli statuti prevedono le modalità per lo svolgimento delle elezioni qualora il presidente uscente candidato non raggiunga il quorum richiesto”.

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