Le Linee Guida rivestono specifici ruoli nel processo di pianificazione, costituiscono un supporto per la redazione dei documenti del processo di pianificazione e di progettazione, dove in relazione al consolidarsi storico del processo ed alla sua connessione con la metodologia quantitativa, hanno assunto una forma notevolmente vincolante e sono specificate in Leggi e Regolamenti. Nelle Linee Guida di piano possono essere riportate indicazioni di tipo differente, possono essere indicati:
- gli obiettivi da perseguire attraverso il piano;
- i vincoli da tenere in considerazione durante la redazione e nella fase di scelta dell’alternativa di piano;
- le strategie da adottare nel piano;
- le metodologie di supporto nella redazione del piano ed in particolare:
o metodi e modelli per la simulazione delle alternative di piano,
o metodi e modelli per la valutazione, e quindi per l’ordinamento delle
alternative di piano.
Possono costituire una parte specifica di un piano ed in particolare possono rappresentare una parte dello scenario di progetto proposto, in quanto forniscono le indicazioni strategiche nell’ambito delle quali deve attuarsi il piano stesso, sino alla realizzazione ed alla gestione delle infrastrutture e dei servizi ad esse connessi.
Per ciascun documento di un processo di pianificazione è possibile che esista un documento con la funzione di linea guida, così come ogni linea guida si può assumere derivante da un documento di pianificazione, al quale può dare indicazioni per i differenti livelli.
In funzione alle indicazioni fornite, hanno uno specifico ruolo, di tipo: - tecnico politico se formulano obiettivi da perseguire, vincoli da rispettare
- tecnico formale se riportano un insieme di indicazioni relative alla struttura, ai contenuti minimi di un piano ed ai relativi elaborati da produrre;
- tecnico specifico se riportano un insieme di indicazioni relative ai metodi quantitativi da utilizzare nel prodotto-piano cui si rivolgono.
Con un ruolo tecnico specifico, sono accompagnate dalla indicazione di strumenti e metodologie che possono supportare la fase di redazione, attuazione e monitoraggio di un piano.
Il loro impiego e la loro consultazione è di fondamentale rilevanza nelle decisioni operative ed attuative di fattibilità delle opere pubbliche, prevedendo che sia analizzato il contesto territoriale, socio economico, istituzionale, normativo, programmatico, in cui si inserisce l’opera.
La conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome ha adottato le Linee Guida per la redazione degli studi di fattibilità (Fig. 1.1) delle opere pubbliche, una guida per la certificazione da parte dei Nuclei di Valutazione e Verifica degli investimenti pubblici (NUVV).
Il Cipe affida ai NUVV (delibera 89/2002) il compito di impostare una banca dati, «con la finalità di promuovere la qualità di futuri studi di fattibilità e di accrescere il loro utilizzo quale strumento in grado di migliorare qualità e tempestività degli investimenti pubblici», e la valutazione preventiva degli interventi da finanziare con le risorse aggiuntive.
Fig. 1.1 – Linee Guida per la realizzazione degli studi di fattibilità (Dalla pianificazione alla progettazione dei sistemi di trasporto: processi e prodotti – F.Russo, C. Rindone, 2007)
Gli obiettivi indicati dalle Linee Guida per gli studi di fattibilità derivano dagli strumenti di programmazione rispetto ai quali lo studio deve essere valutato. Sulla base di queste analisi, la fattibilità dell’opera pubblica deve considerare le finalità dirette e indirette da perseguire con la sua realizzazione; essendo uno strumento attraverso cui è possibile perseguire i seguenti obiettivi:
spostare l’enfasi dal concetto di “opera pubblica” a quello di servizio infrastrutturale al territorio;
aumentare la qualità degli investimenti pubblici, inutilità sociale, solidità tecnica e sostenibilità finanziaria e gestionale;
accelerare i tempi di realizzazione e quindi la risposta al fabbisogno di servizi infrastrutturali quale pre-condizione per una maggiore competitività del territorio;
favorire, laddove possibile e opportuno, il coinvolgimento di capitali privati e iniziative imprenditoriali, nell’ambito dei diversi schemi di Private-Pubblic Partnership.
L’obbiettivo degli studi di fattibilità è quello di svolgere anticipatamente rispetto alla decisione di realizzazione dell’opera, un insieme di valutazioni necessarie, per garantire che l’opera pubblica possa essere fattibile in tempi certi e produca nel tempo i risultati attesi.
Lo studio è uno strumento propedeutico alla progettazione di un’opera ed è elemento di congiunzione tra il processo di pianificazione e il processo di progettazione (Fig. 1.2).
L’analisi della domanda e dell’offerta è una componente essenziale in quanto consente di valutare quali esigenze soddisfi la realizzazione dell’opera per la quale è necessaria la contestualizzazione nell’ambiente esterno, che richiede l’elaborazione del modello di «pianificazione strategica», che diventa oggetto di analisi per le valutazioni delle differenti opportunità.
Fig. 1.2 – Corrispondenza tra i contenuti dello studio di fattibilità e il documento preliminare alla progettazione (Dalla pianificazione alla progettazione dei sistemi di trasporto: processi e prodotti – F.Russo, C. Rindone, 2007)
La partecipazione alla stesura dei differenti documenti di programmazione dei fondi comunitari, ha richiesto la valutazione di opportunità e criticità per i differenti programmi da finanziare, portando quindi la Pubblica Amministrazione all’applicazione delle tecniche dell’analisi «SWOT» (metodo definito anche Matrice TOWS) (Fig. 1.3), per valutare i punti di forza (Strengths), i punti di debolezza (Weaknesses), le opportunità (Opportunities) e le criticità (Threats). Strumento utilizzato dagli anni ottanta come supporto alle scelte di intervento pubblico per analizzare scenari alternativi di sviluppo. L’analisi consiste nel raccogliere in una matrice i principali fattori individuati nel contesto evidenziando quelli ritenuti in grado di influenzare il successo di un programma ed identificare le possibili azioni in relazione alle principali problematiche evidenziate.
Fig. 1.3 – Matrice SWOT – Il progetto economico finanziario – Opere Pubbliche (R. Gallia, 2009)
Per le analisi economiche e finanziarie è fondamentale l’analisi costi- benefici.
Nelle Linee Guida sono descritte le principali voci di costo da tenere in considerazione e riportati i principali parametri da adottare nelle analisi, ed in particolare:
la vita utile dell’opera;
i fattori di conversione per trasformare i costi finanziari in costi
economici.22
L’ambito di applicazione delle Linee Guida è stato identificato23 a partire
dalla ricognizione dei settori di spesa di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che è stata effettuata d’intesa con le articolazioni organizzative dello stesso Ministero e successivamente sottoposta alla validazione delle competenti Direzioni Generali del MIT. L’esito di tale ricognizione ha restituito l’elenco dei settori e sotto-settori di interesse, che include: infrastrutture di trasporto (stradali, aeroportuali, ferroviarie, marittime lacuali e fluviali, trasporto urbano, trasporti multimodali e altre modalità); infrastrutture ambientali e risorse idriche; infrastrutture del settore energetico; opere e infrastrutture sociali (sociali e scolastiche, culto, difesa, direzionali e amministrative, giudiziarie e penitenziarie, pubblica sicurezza e abitative).
22 RUSSO F., RINDONE C., Dalla pianificazione alla progettazione dei sistemi di trasporto: processi e
prodotti, Franco Angeli, Milano, 2007
23 Regolamento di organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di cui al DPCM 11 febbraio 2014, n. 72, con la finalità di evidenziare i settori nei quali il Ministero svolge funzioni di programmazione/finanziamento diretto, trasferimento fondi e vigilanza; Nota integrativa alla Legge 23 dicembre 2014, n. 191 Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2015 e bilancio pluriennale per il triennio 2015-2017, al fine di identificare Missioni/Programmi/Obiettivi che prevedono spese in conto capitale per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità nell’ambito di piani e programmi di investimento finanziati a valere su leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente; DM 4 agosto 2014 n. 436, Individuazione del numero e dei compiti degli Uffici dirigenziali di livello non generale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in attuazione dell'art. 16, c. 3, del DPCM 11 febbraio 2014, n. 72; DM 11 giugno 2015 n. 194, trasmesso con nota prot. 30656 del 10 agosto 2015 dall’Ufficio di Gabinetto, e concernente l’“Istituzione della Struttura Tecnica di Missione per l’indirizzo strategico, lo sviluppo delle infrastrutture e l’Alta Sorveglianza”, il quale, in seguito alla soppressione della Struttura Tecnica di Missione, redistribuisce le materie, prima attribuite alla suddetta struttura, fra le Direzioni Generali interessate (artt. 3 e 4); D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, il cui art. 214 definisce le competenze della Struttura Tecnica di Missione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e attribuisce a questa le funzioni del Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici di cui all’art. 1 l.17 maggio 1999, n. 144 e all'art. 7 D.Lgs. 29 dicembre 2011, n. 228.