Le infrastrutture rappresentano uno dei pilastri delle politiche di sviluppo economico e di coesione sociale. In questo ambito la nozione di “opera pubblica” ha subito una precisa evoluzione, con la dovuta distinzione della “natura economica” di una infrastruttura dalla natura di “servizio pubblico”, con riferimento alla qualità della vita delle famiglie e alle condizioni per lo sviluppo di impresa. Tale evoluzione è resa evidente dalla definizione, all’interno del Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007/2013, degli “obiettivi di servizio” come “servizi collettivi ed essenziali per la qualità della vita dei cittadini e la convenienza delle imprese ad investire” sui quali indirizzare il processo politico decisionale, così da intervenire sul divario territoriale. A questo si aggiunge anche l’innovativa nozione di
“infrastruttura pubblica”24 che integra le nozioni di opera pubblica e di
servizio pubblico, secondo cui “per infrastrutture si intendono i beni
strumentali dotati della prevalente finalità di fornitura di servizi collettivi, a domanda individuale o aggregata, rivolti alle famiglie e alle imprese, indipendentemente dalla natura proprietaria dei soggetti titolari dei diritti reali su tali beni”.
Pertanto le infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico devono essere considerate nel loro legame inscindibile tra il servizio prodotto e l’opera fisica costruita, ricercando l’interesse pubblico non legato alla semplice proprietà pubblica dell’opera ma alla finalità del servizio realizzato.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici25 innova in modo sostanziale il
procedimento di programmazione e la definizione dei livelli di
24Articolo 2, comma 2, del D.M. 26 novembre 2010 «Disposizioni in materia di perequazione infrastrutturale, ai sensi dell'articolo 22 della Legge 5 maggio 2009, n. 42», in G.U. n.75 del 1° aprile 2011.
25Decreto legislativo 18 aprile 2010 n. 50 «Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture»,
progettazione. Il processo per l’allocazione del finanziamento e l’avvio a realizzazione dell’opera, in precedenza diviso in programmazione e progettazione, viene sostituito da un processo tripartito: pianificazione degli interventi idonei a soddisfare i fabbisogni infrastrutturali, programmazione degli investimenti e progettazione dell’infrastruttura ed avvio a realizzazione.
Nei livelli di progettazione si inserisce il progetto di fattibilità economica e finanziaria, affiancato dal documento di fattibilità delle alternative progettuali, da attivare per verificare le scelte operate in sede di pianificazione e i cui esiti determinano le decisioni da realizzare in sede di programmazione.
Alla fase di programmazione sono attribuiti i compiti di accertare il fabbisogno infrastrutturale, necessario per effettuare le scelte riguardo gli obiettivi di servizio da conseguire e indirizzare gli approfondimenti da affidare a specifici progetti di fattibilità.
E’ reso obbligatorio l’inserimento delle opere incompiute «ai fini del loro completamento per l’individuazione di soluzioni alternative quali il riutilizzo, anche ridimensionato, la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica, la vendita o la demolizione» (articolo 21, comma 2); e demandata la regolamentazione delle modalità di redazione del programma triennale e dell’elenco annuale ad un decreto ministeriale, che deve definire anche «i criteri per l'inclusione dei lavori nel programma e il livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo» (articolo 21, comma 8).
Un progetto può essere inserito nel programma triennale «limitatamente ad
uno o più lotti funzionali, purché con riferimento all’intero lavoro sia stato approvato il documento di fattibilità delle alternative progettuali, ovvero il
in S.O. n. 10 alla G.U. n. 91del 19 aprile 2016; modificato e integrato dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 «Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50», in S.O. n. 22 alla G.U. n. 103 del 5 maggio 2017.
progetto di fattibilità tecnica ed economica, quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro» (articolo 3,
comma 9); lasciando quindi all’amministrazione la decisione del livello di progettazione da adottare. Alle amministrazioni viene affidata la competenza di definire l’ordine di priorità (massima, media, minima) della realizzazione delle infrastrutture finanziate, ed indicare «come prioritari i lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino conseguenti a calamità naturali, di completamento delle opere incompiute, di manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, i progetti definitivi o esecutivi già approvati, i lavori cofinanziati con fondi europei, i lavori per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario» (articolo 3, comma 11). L’incertezza relativa agli interventi prioritari è stata chiarita dall’Allegato infrastrutture al DEF 2016, che suddivide l’attività di programmazione e di progettazione in tre livelli: la “pianificazione”, che definisce obiettivi e strategie; la “programmazione”, che costruisce, sulla base degli esiti di fattibilità, il DPP e stabilisce le
priorità di allocazione delle risorse finanziarie; la “progettazione”, che attiva consultazioni pubbliche per considerare delle specificità territoriali, e procede alla revisione della progettazione pregressa.
Per gli Enti locali la fase di pianificazione coincide con l’adozione del
«Documento unico di programmazione» (DUP), introdotto dal D.Lgs.
118/201126.
“Nel DUP devono essere inseriti quegli ulteriori strumenti di
programmazione relativi all’attività istituzionale dell’ente di cui il legislatore, compreso il legislatore regionale e provinciale, prevede la redazione ed approvazione. Tali documenti sono approvati con il DUP,
26 Articolo 3, comma 1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della Legge 5 maggio 2009, n. 42», in G.U. n. 172 del 26 luglio 2011.
senza necessità di ulteriori deliberazioni. Nel caso in cui i termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione previsti dalla normativa vigente precedano l’adozione o l’approvazione del DUP, tali documenti devono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, con il successivo inserimento. Nel caso in cui la legge preveda termini di adozione o approvazione dei singoli documenti di programmazione successivi a quelli previsti per l’adozione o l’approvazione del DUP, tali documenti di programmazione possono essere adottati o approvati autonomamente dal DUP, con il successivo inserimento degli stessi nella nota di aggiornamento al DUP. I documenti di programmazione per i quali la legge non prevede termini di adozione o approvazione devono essere inseriti nel DUP”, così come stabilito dal decreto 29 agosto 2018.
La programmazione delle infrastrutture d’interesse nazionale e di interesse locale, ed il buon uso delle risorse finanziarie destinate agli interventi speciali (articolo 119, comma 5, Costituzione), fanno parte delle politiche di sviluppo e coesione. Non sono poche le difficoltà create da un processo di semplificazione poco efficiente nei procedimenti descritti, che ostacola la ricerca di efficacia proposta dal nuovo Codice dei contratti pubblici che tenta di far dialogare la fase di pianificazione, nella quale le politiche dovrebbero indicare una allocazione delle risorse coerente con gli obiettivi dettati dai fabbisogni, con la fase di programmazione della spesa e di avvio a realizzazione delle scelte, dopo averne accertato l’utilità e la fattibilità. Risulta dunque fondamentale un concreto processo di valutazione delle scelte, di monitoraggio dell’attuazione e verifica dei risultati. Il prossimo periodo di programmazione 2021/2027 vede retrocesse tra le aree in ritardo di sviluppo regioni come Sardegna, Abruzzo e Molise, ma anche Umbria e
Marche. Le opere incompiute risultano una emergenza nazionale per entità
numerica e per i capitali impegnati27 (Fig. 1.4).
Nel terzo capitolo è fornita un’attenta analisi grafico-localizzativa ed economico attuativa, dello stato di realizzazione e/o programmazione di grandi opere infrastrutturali nazionali.
Fig. 1.4 – Opere incompiute di interesse nazionale (dati al 31 dicembre 2017) –Seminario SVIMEZ “I corpi tecnici della Pubblica Amministrazione centrale” (R. Gallia, 2018)
27 GALLIA R., La spesa per infrastrutture degli Enti Locali: l’efficacia della programmazione condizionata dalle semplificazioni procedimentali, Relazione al Seminario Svimez 3 marzo 2015, in Rivista Giuridica del Mezzogiorno, XXIX, 2015