L’Italia è spesso citata quale simbolo di eclatanti ritardi nella realizzazione delle opere pubbliche, di incrementi di costo rispetto ai calcoli previsionali di progettazione delle stesse per l’utilizzo di materiali scadenti, ed in genere di una scarsa qualità dei lavori eseguiti nella realizzazione delle
infrastrutture79.
La realizzazione di una qualsiasi opera pubblica, si articola in cinque fasi principali: progettazione preliminare, progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento dei lavori ed esecuzione dei lavori. I ritardi si registrano nei passaggi tra una fase e l’altra, nei c.d. ‘tempi di attraversamento’ cioè i periodi che rallentano, o addirittura fermano, l’iter dell’opera impedendole di passare alla fase successiva. Nel rapporto annuale
79Iezzi L. (2008), Eurotunnel 13 anni, Variante di valico 28. Opere pubbliche, in Italia ci vuole il doppio del tempo per approvarle e costruirle, La Repubblica.
dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture (Avcp)80 del luglio 2012 sono illustrati i tempi e i costi relativi ai
lavori avviati dall’inizio del 2000 e completati entro il 2010, ed emerge come nel 2010 il tempo necessario per passare dall’affidamento del progetto all’aggiudicazione di una gara per l’esecuzione dell’opera fosse mediamente di 900 giorni, 230 giorni in più rispetto al 2000 e circa 150 in più rispetto al
200581.
L’accorpamento dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con l’Autorità Nazionale Anticorruzione, attribuisce il monitoraggio dell’andamento dello stato di avanzamento dei cantieri aperti al Nucleo di Verifica e Controllo (NUVEC) dell’Agenzia per la Coesione Territoriale, effettuato con un report dettagliato che viene pubblicato con scadenza quadriennale. I dati aggiornati al 2018 e pubblicati nel Rapporto sui tempi di attuazione delle opere pubbliche sono stati ricavati da un monitoraggio svolto su 56 mila opere per un valore economico complessivo
di circa 120 miliardi di euro82.
Il Rapporto del 2018, a differenza del precedente rapporto del 2014, analizza la realizzazione di ogni opera infrastrutturale nelle diverse fasi di esecuzione. Le singole fasi, separate dal “tempo di attraversamento”, sono contraddistinte da una durata parziale, la quale sommata a quelle delle altre fasi computa il tempo totale impiegato complessivamente per la realizzazione dell’opera. Il Rapporto 2018 identifica distintamente i tempi parziali per ognuna delle cinque principali fasi di realizzazione di un’opera pubblica: progettazione preliminare, definitiva, esecutiva, aggiudicazione
80L'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, in sigla AVCP, era un'autorità amministrativa indipendente italiana, attraverso il D.L. n. 90/2014 i suoi compiti e le sue strutture sono confluite nell’ANAC, l’Autorità Nazionale Anticorruzione.
81Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – Relazione annuale 2012, Roma - 17 luglio 2013
82L’analisi è stata elaborata da ACT – NUVEC su dati di monitoraggio al 31 dicembre 2017 provenienti dalle seguenti banche dati: Banca Dati Unitaria (BDU) e Sistema Gestione Progetti (SGP), gestite dall’Ispettorato Generale per i Rapporti con l’Unione Europea del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica.
bando di gara ed esecuzione lavori, la stima dei tempi di attraversamento, utilizzati lungo l’intero iter di attuazione dell’infrastruttura è del 54,3% dei tempi dell’intero processo di realizzazione dell’infrastruttura.
La prima fase, relativa alla progettazione preliminare è quella con i tempi di attraversamento più lunghi che complessivamente coprono più di due terzi (circa il 69%) del tempo impiegato per la realizzazione dell’intera opera; mentre la fase di affidamento dei lavori è quella caratterizzata da tempi di attraversamento più brevi (32,1% sull’arco di tempo totale).
Confrontando tali dati con quelli relativi al precedente Rapporto datato 2014 (uno studio basato tuttavia su un totale di 35.000 opere quindi ben 21.000 mila in meno rispetto al rapporto 2018), emerge che i tempi di attraversamento sono ridotti in media dal 61,3% al 54,3% dei tempi totali, nello specifico, le fasi di progettazione preliminare, di progettazione esecutiva e di affidamento dei lavori risultano quelle che hanno registrato una più evidente contrazione.
Mettendo a confronto la durata dei tempi di attraversamento, con l’importo economico delle opere, è rilevante sottolineare che i primi diminuiscono al crescere della spesa utilizzata nella realizzazione dei lavori. I tempi medi di attuazione hanno quindi subito una limitata contrazione tra i dati osservati nel Rapporto 2014 e quelli analizzati nell’ultimo Rapporto 2018, complessivamente pari a 0,1 anni (da 4 anni e 5 mesi a 4 anni e 4 mesi circa). Questa diminuzione è imputabile alla contrazione verificatasi nell’ambito
delle piccole opere, caratterizzate da un importo inferiore ai 100 mila Euro83,
mentre per le opere maggiori (quelle comprese tra i 50 e i 100 milioni di Euro) si è verificato un incremento che va da 11,6 a 12,2 anni.
I tempi medi per il completamento di lavori di importo rilevante (cioè sopra i 100 milioni di euro) sono di 15 anni e 7 mesi (Fig. 2.19). L’aspetto evidente è che il 45,7% dei tempi di realizzazione delle grandi opere (poco più di 7
anni) vengono consumati per la «fase effettiva» di costruzione (progettazione, gare e lavori) mentre il restante 54,3% (cioè 8 anni e mezzo) trascorre per l’espletamento dei tempi di attraversamento, cioè quei tempi di congiunzione tra una fase ed un’altra del ciclo di realizzazione dell’opera,
tempi dedicati esclusivamente all’espletamento dell’iter burocratico84. La
cronica carenza di infrastrutture con queste tempistiche, pregiudica lo sviluppo futuro dell’economia italiana e meridionale in particolare.
Fig. 2.19 - Tempi di realizzazione per fasi delle opere pubbliche per classe d’importo. Confindustria, Area Politiche Industriali Infrastrutture, Logistica, Trasporti e Servizi Pubblici Locali, “Nota sul rapporto nuvec-agenzia coesione 2018”.
84 C. Fotina, G. Santilli, “Italia fragile e opere al ralenti: in media persi 8 anni in burocrazia”, Il Sole 24 Ore, settembre 2018.
2.11 Il simbolo di una (ex) eterna incompiuta: l’autostrada A2 del