L’ammodernamento infrastrutturale italiano è condizione indispensabile per lo sviluppo economico affinché il Paese possa competere sui principali mercati internazionali. La caratteristica struttura morfologica dell’Italia ha generato, significativi squilibri in termini di sviluppo socio economico. Il gap infrastrutturale e di sviluppo industriale, ha causato fenomeni dannosi per le regioni meridionali come la ripresa dei flussi migratori, in particolare
di giovani under 35, da Sud a Nord e nell’ultimo decennio verso l’estero54.
Le differenti governance politiche hanno ideato molteplici programmi di ammodernamento infrastrutturale nazionale, per arginare la problematica. In tali programmi, un ruolo fondamentale è dato dall’emanazione della Legge 443/01 cosiddetta “Legge Obiettivo”, che nei piani del governo avrebbe dovuto progettare e realizzare le principali infrastrutture pubbliche ed implementare gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale.
Il Governo fu autorizzato dal parlamento ad emanare uno o più decreti legislativi, con lo scopo della più rapida realizzazione possibile delle opere infrastrutturali individuate. La vera novità era rappresentata dal fatto che, sarebbe stato realizzato anche in deroga alle norme sugli appalti, definiti nella Legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i. fino ad allora in vigore.
Fu così redatto dal Governo, un elenco di tutte quelle opere che avrebbero dovuto avere una c.d. “corsia preferenziale” per la propria realizzazione, all’interno del Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) per l’interesse nazionale. Le principali tipologie di investimenti che avrebbero subito una maggiore accelerazione comprendevano: il sistema MO.S.E. finalizzato alla salvaguardia della laguna di Venezia, dal fenomeno dell’erosione dovuta all’acqua alta; il ponte sullo stretto di Messina; il
riassetto dei sistemi ferroviario, stradale ed autostradale; i sistemi urbani e metropolitani con uno specifico interesse per le opere connesse alla manifestazione dell’EXPO 2015, alla rete metropolitana campana e ai
sistemi idrici55.
Tali scelte andavano inquadrate all’interno di una visione più ampia ed a carattere continentale che ha visto nell’anno 2000, portare alla nascita del processo di pianificazione della rete trasportistica a livello europeo, all’interno della quale l’Italia ha ottenuto il riconoscimento di nodo strategico verso il Mediterraneo. Il Parlamento europeo, il 29 aprile 2004 recepì gli orientamenti della commissione europea in merito allo sviluppo della rete trans europea dei trasporti (TEN-T); attraverso tale atto venne redatto il c.d. “masterplan” delle opere infrastrutturali del sistema dei trasporti dell’UE, all’interno del quale vennero individuati i “corridoi” continentali di primaria importanza e nello specifico i corridoi che avrebbero attraversato la penisola italica (Fig. 2.9):
- Corridoio 1: Berlino – Verona – Bologna – Roma – Napoli - Reggio Calabria - Palermo;
- Corridoio 5: Lisbona – Lione – Torino – Milano – Trieste - Kiev; - Corridoio 8: Bari - Mar Nero
- Corridoio “dei due mari”: Rotterdam – Genova.
55 1° Programma delle opere strategiche, piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici (art. 80, c. 21, l. N. 289/2002). Modifica delibera n. 102/2004.
Fig. 2.9 – Corridoi TransEuropei programmati sul territorio italiano. (analisi di impatto della regolamentazione, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 2018)
La Legge n.443/2001 denominata “Legge Obiettivo” venne emanata per snellire le procedure di appalto delle opere pubbliche e riuscire ad ottenere nel minor tempo possibile, quello sviluppo infrastrutturale che avrebbe permesso al nostro paese la realizzazione dei suddetti “corridoi” che componevano la rete trans europea dei trasporti per la parte di nostra competenza. Ad oggi si può affermare che la “Legge Obiettivo” purtroppo non ha portato i risultati sperati. Il C.I.P.E. (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica), attraverso la propria delibera n.81 del 2010, definì lo stato di avanzamento delle opere infrastrutturali strategiche per
finanziamenti assegnati56, figura 2.10: dalla quale si evince come
dall’emanazione della Legge 443/2001, le opere completate o in esercizio non raggiungesse l’1% del totale.
56 Delibera numero 81, del 18 novembre 2010 - Legge n. 443/2001. Allegato infrastrutture alla decisione di finanza pubblica per gli anni 2011 – 2013 (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica Archivio delle Delibere CIPE dal 1967 a oggi)
Fig. 2.10 – Stato di avanzamento delle opere strategiche in Italia 2009. (Osservatorio sulle infrastrutture strategiche, stato di avanzamento, 7° Rapporto anno 2012).
Considerate le opere in fase di collaudo è deludente il risultato del 3% circa; inoltre una percentuale consistente di opere (circa il 28%), era ancora nella fase progettuale prodromica alla gara di appalto.
Analizzando la specifica situazione meridionale, il dato non si discosta molto da quello nazionale per le infrastrutture in stato di completamento, esercizio, collaudo e ultimazione. Nel 2009, non esisteva una significativa percentuale di opere, come nel resto del Paese, che avesse raggiunto almeno livelli di progettazione (28,05% in Italia contro appena il 6,75% nel Sud), a testimonianza di come non solo il divario infrastrutturale non fosse destinato a colmarsi, ma fosse destinato ad aumentare.
I risultati definitivi ottenuti attraverso l’applicazione della Legge Obiettivo sono sintetizzati nella figura 2.11 e riassunti all’interno del 9° rapporto
sull’attuazione del programma delle infrastrutture strategiche57.
Fig. 2.11 - Stato di avanzamento delle opere strategiche in Italia 2009. (Osservatorio sulle infrastrutture strategiche, Servizio Studi Camera dei Deputati, Report sullo stato di avanzamento delle infrastrutture strategiche, 10° Rapporto anno 2014).
Il quadro che emerge è quello di un deludente 8,4% di interventi infrastrutturali ultimati al 31 dicembre 2014, il dato più evidente è un 58,3% di interventi ancora in fase di progettazione preliminare. Oltre la valutazione di tali risultati negativi vi è da sottolineare come il positivo principio, in via teorica, della delega ai soggetti privati di talune scelte di primaria importanza nella gestione e nello sviluppo dell’appalto, introdotto dalla Legge 443/01 al fine di ridurre l’iter burocratico degli appalti, nella pratica non abbia fatto
57 Il programma delle Grandi Opere attraverso le delibere CIPE di attuazione, gli esiti del controllo e la pianificazione UE – tesi di Laurea – Facoltà di Economia, Cattedra di Statistica Sociale. Dott.ssa Paola Servili, 2013
altro che degenerare in un groviglio ambiguo di responsabilità, causa di fenomeni corruttivi e di ingenti ritardi nella realizzazione delle opere infrastrutturali.
In particolare alcuni aspetti, come la scelta della Direzione Lavori affidata allo stesso General Contractor o a persona da lui individuata ha portato ad identificare concretamente, controllore e controllato nella stessa figura,
provocando numerosi scandali ed inchieste giudiziarie58 e l’intervento di
Raffaele Cantone, presidente dell’autorità nazionale anticorruzione, il quale ha pubblicamente espresso le proprie critiche, molto dure nei confronti della
Legge 443/01 spingendosi fino alla definizione di “criminogena”59: "La
Legge Obiettivo io credo sia stata una delle peggiori mai fatte: ha creato tanti problemi sul piano dei controlli, era una sorta di libro dei sogni su cui si inserivano le opere pubbliche, ma ne sono state fatte l'8% in 14 anni, dunque
non è stata utile.”60
Da tale momento si è aperta una nuova stagione della politica infrastrutturale italiana, che sta attraversando una fase di transizione e completamento delle norme programmatiche e regolatorie, ancora in corso. Superato il sistema operativo messo in campo dalla Legge Obiettivo, per recepire le nuove direttive comunitarie su appalti e concessioni, l’adozione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (CCP) D.Lgs n.50/2016, non riesce ad operare interamente in continuità rispetto al precedente sistema normativo. Ciò è dovuto ad una triplice serie di ragioni:
- una enorme quantità di provvedimenti attuativi, affidata all’Agenzia Nazionale Anti Corruzione (la quale ha recentemente manifestato le proprie perplessità in merito);
58 Chiuse le indagini sulle tangenti per il Terzo valico: 36 gli indagati, fra i quali Incalza e Monorchio (La Stampa Alessandria, 21 giugno 2018)
59 Servizio Pubblico, Cantone: “Una legge su appalti serve di più delle intercettazioni contro la corruzione” – Il fatto quotidiano.it
- l’incapacità del contesto amministrativo di accettare i profondi cambiamenti generati dalla nuova visione di fondo che attribuisce un ruolo centrale all’attività di progettazione delle opere (soprattutto per l’obbligo di bandire gare sull’esecutivo);
- la riluttanza dimostrata dall’offerta del mercato di adeguarsi ai nuovi
vincoli organizzativi e strutturali imposti dalla nuova normativa61.
Le principali innovazioni introdotte dal nuovo CCP hanno riguardato una profonda ristrutturazione del Programma di Infrastrutture Strategiche (PIS), che trasformatosi in passato in un mega-contenitore programmatico ricco di “utopie” più che di infrastrutture operativamente realizzabili e finanziabili, oggi contiene un elenco di opere definite prioritarie, con l’introduzione di due concetti chiave su cui si regge il nuovo corso della politica infrastrutturale italiana: la pianificazione strategica e il procedimento di valutazione ex-ante degli investimenti realizzati.
La pianificazione strategica, si basa sul Sistema Nazionale Integrato di Trasporto (SNIT) il quale è articolato su due principali livelli: il primo coincide con la core network europea; il secondo considera la dimensione regionale-locale dei trasporti.
L’attività di pianificazione strategica dovrebbe portare ad una sistematica elaborazione nell’ambito del PGTL prevista proprio dall’art.201 al comma 2 del Codice dei Contratti Pubblici.
Tale attività risulta essere abbastanza complessa, dovendo ricondurre, ad una stessa visione unitaria, differenti linee settoriali sviluppate per molti versi in maniera autonoma tra loro se non in maniera incompleta. Ambiti rilevanti di pianificazione settoriale, sono rappresentati dai contratti di programma di RFI (2017/2021) e ANAS (2016/2020) che sono stati recentemente approvati dal CIPE, ed all’interno dei quali, trovano estrinsecazione aspetti
61 SVIMEZ, Rapporto Svimez 2017 sull’economia del Mezzogiorno, Politiche infrastrutturali: la complessa transizione verso una nuova stagione.
rilevanti di intervento infrastrutturale relativamente alla mobilità delle merci nel trasporto ferroviario, o alla manutenzione stradale, con particolare riferimento al degrado ed all’obsolescenza tecnica di diversi ponti e gallerie del sistema viario nazionale. Queste strategie che potremmo definire “settoriali” ed altre, dovrebbero trovare una loro sistematica coerenza e unificazione di indirizzo e di attuazione all’interno del PGTL e del DPP. Per la concreta applicazione delle line programmatiche elaborate attraverso l’attività di pianificazione strategica, la valutazione ex-ante degli investimenti approvati svolge un ruolo essenziale.
L’allegato al DEF 2017 contiene l’analisi dei fabbisogni infrastrutturali nazionali, focalizzata prioritariamente sui collegamenti alla rete SNIT di 1° livello, individuando i deficit di capacità infrastrutturale (congestione) e di prestazioni (es. scarsa sicurezza stradale o scarsa accessibilità) che
pregiudicano il raggiungimento degli obiettivi strategici al 203062, definisce
oltre 100 tra Interventi (opere o direttrici) e Programmi (insiemi di interventi) prioritari. Per gli investimenti prioritari non avviati (circa 30 casi) sarà applicato il processo di Project Review, cioè la possibilità tecnica o economica di revisione tecnologica e realizzativa delle opere, per investimenti definiti non prioritari, o non in corso di realizzazione, che rappresentano la grande maggioranza in termini numerici degli investimenti totali, dovrebbe applicarsi un’analisi costi/benefici, previa verifica di fattibilità tecnica, economica, sociale ed ambientale. Una tipologia di revisione, di recente invocata dall’attuale Ministro delle Infrastrutture e dei
Trasporti, anche per alcune opere di maggiore portata (TAV Torino/Lione)63.
L’attività di valutazione ex ante rappresenta lo strumento che deve condurre alla generale integrazione della programmazione delle priorità infrastrutturali strategiche (individuate dall’Allegato al Documento di
62 Allegato al DEF 2017, le opere fino al 2030 (Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti)
63 Tav, Toninelli: stop a bandi e analisi costi-benefici condivisa con Parigi (Il Sole 24 ore Italia, 12 novembre 2018)
Economia e Finanza 2017) con l’adozione del primo DPP previsto dall’art. 201 comma 3 del CCP, la cui elaborazione rappresenta un processo complesso, di integrazione fra differenti settori ed ambiti di pianificazione.
2.4 Risorse disponibili e scelte localizzative delle infrastrutture