CAPITOLO IV: ASPETTI SOCIOLOGICI, CRITICHE E
4.4. Lo sconfinato potere attribuito al Prefetto
La legittimità dell’atto prefettizio si basa generalmente su elementi che denotano un’interferenza illecita da parte delle organizzazioni criminali dovuta ad interessi economici collegati alle decisioni dell’amministrazione comunale. Qualora, come accade non di rado, venga impugnato il decreto di scioglimento - che è oggetto di analisi del presente elaborato -, il sindacato giurisdizionale pone la propria attenzione non sulla conformità delle singole fattispecie, su cui si basa la proposta del Prefetto, bensì sulla conformità tra eventuali carenze logiche con i principi dell’attività amministrativa quali la manifesta ingiustizia e la disparità di trattamento. In sostanza, l’operato del giudice amministrativo consiste nel verificare la ragionevolezza delle congetture dell’Ufficio Territoriale del Governo; pertanto il vizio non si viene a verificare nel momento in cui il provvedimento sia monco di un determinato motivo, tutt’altro vengono ad essere considerati tutti i fattori nel loro complesso all’interno di un giudizio valutativo, senza affidarsi a ragionamenti di tipo meccanicistico. Non sarebbe erroneo, difatti, intendere l’eccesso di potere come un eccesso della funzione individuabile in un’attività teleologicamente strumentale all’esercizio di un potere che non è stato esercitato in conformità allo schema normativo133.
Questo schema rafforza l’idea secondo la quale l’eccesso di potere è l’unico utilizzabile contraltare ad un uso sbagliato del potere discrezionale in quanto esso si ravvisa a seguito di un ragionamento e di un’analisi che attesti che le considerazioni effettuate dal Prefetto possono essere
ritenute completamente illogiche, incoerenti ed
irragionevoli. Benchè tale tipo di accertamento sfiori il campo del criterio di opportunità, possiamo fermamente affermare che si tratta di un giudizio di legittimità in quanto si analizzano gli interessi di fatto, contemporaneamente si controllano le eventuali omissioni o sostituzioni e, sempre per i fondamentali criteri di coerenza logica, il rispetto dei
133 DELFINO L., L’eccesso di potere nelle interdittive antimafia, in Filodiritto, 7 gennaio 2006.
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principi istituzionali della giustizia e dell’uguaglianza poiché l’eccesso di potere è un principio cardine dell’azione amministrativa e controllore del suo cattivo esercizio. Attraverso il sindacato giurisdizionale, dunque, si giunge ad individuare l’inadeguatezza e, di conseguenza, l’inopportunità della scelta del Prefetto in ogni caso in cui dall’analisi e dall’esame degli atti facenti parte del procedimento avviato si presuma la violazione del più volte ricordato principio di ragionevolezza e di logicità. L’eccesso di potere rappresenta, anche con riferimento alle interdittive antimafia134, l’unico mezzo che la legge consente per vincolare il Prefetto al rispetto del principio di legalità dal punto di vista non solo formale ma anche e soprattutto sostanziale.
Dunque quanto emerge di volta in volta dalle relazioni prefettizie deve fare i conti con il controllo esterno di legittimità per quanto concerne i profili dell’adeguatezza degli elementi supportati nella relazione di cui sopra, dell’effettiva valutazione dei presupposti, della logicità delle decisioni adottate e della proporzionalità di queste con l’interesse pubblico che costituisce la stella polare dello scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose. Aggiungiamo, inoltre, che l’eccesso di potere costituisce un vizio che è espressione di omissioni rilevate all’interno del procedimento, come la disparità di trattamento, che, come già evidenziato, non deve terminare per essere una valutazione sul merito della questione che non può essere effettuato all’interno di un giudizio di legittimità: al limite in questo modo si può constatare l’assenza di una considerazione di opportunità relativamente alla scelta effettuata dall’Ufficio Territoriale del Governo. Naturalmente è bene specificare la differenza - ove vi sia - tra motivazione illogica e motivazione contradditoria: si tratta di un’estrema sottigliezza che, a voler essere precisi, rimarca, nel caso di contradditorietà, un concetto del tutto evidente in merito all’analisi dell’istruttoria, all’esaustività delle circostanze tirate in causa, alla valutazione di circostanze che facciano
134 Secondo il comma 3 dell’art.84 del d. lgs. 159/11, l’interdittiva antimafia è il provvedimento del Prefetto che si pone l’obiettivo di tutelare l’economia da infiltrazioni della criminalità organizzata e produce l’effetto di escludere l’imprenditore da contratti con la Pubblica Amministrazione.
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presumere un condizionamento mafioso all’interno della società ed ogni tipo di errata interpretazione sulle vicende emerse, sulle motivazioni poste a base dell’attività provvedimentale e sulle conclusioni alle quali tale attività ha condotto.
Per evitare, a questo punto, un paradossale abuso dell’eccesso di potere, è bene essere chiari sul fatto che la mancanza di ulteriori figure in grado di contrapporsi ad eventuali sconfinamenti non deve far pensare che l’eccesso di potere risulti scevro da qualunque forma di debolezza: è sufficiente pensare che, laddove in sede giursdizionale si usufruisca di esso in maniera superficiale ed imprudente, perseguendo il discutibile fine di preservare
l’orientamento giurisprudenziale diffuso, possono
verificarsi clamorose distorsioni giudiziarie e gravi danni economici alla società. Un esempio banale potrebbe essere quello che riguarda il sistema degli appalti pubblici: qualora la decisione di sciogliere il consiglio comunale trovi come presupposto irregolarità nella gestione del settore indicato, si ha la matematica conseguenza della paralisi dei procedimenti relativi alle gare d’appalto e all’esecuzione di opere pubbliche; ciò costituirebbe un aggravio non solo per le imprese e per le associazioni di categoria – che hanno impiegato tempo, personale e risorse economiche – ma si avrebbe un disservizio per tutta la cittadinanza a causa del ritardo dovuto alla sospensione dei lavori iniziati. Infatti ogni dilazione temporale delle prestazioni di questo tipo aumentano i costi per le Pubbliche Amministrazioni committenti - con ovvie conseguenze per i contribuenti - che hanno difficoltà ad adeguare i costi ma si trovano nella necessaria condizione di rallentare il completamento delle opere.
Un effetto collaterale di questo tipo va inevitabilmente corretto ed eliminato. Dal momento che l’interesse principale deve essere quello di tutelare la cittadinanza: si devono pensare nuove misure ad hoc che rendano trasparente l’operato delle amministrazioni locali e che riducano gli spazi in cui la criminalità organizzata può
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inserirsi nella gestione della cosa pubblica135. Avendo appena menzionato il settore, gioverebbe una profonda e rinnovata riforma del codice degli appalti136 con una correlata istituzione di stazioni appaltanti centralizzati ed una messa a punto delle cosiddette “white list”. Ciò potrebbe funzionare se venisse eliminato il criterio, previsto dalla legge, del massimo ribasso che facilita la realizzazione di opere pubbliche talvolta insicure ed una serie di interessi secondari illeciti.
Questi strumenti potrebbero costituire l’incipit di efficaci interventi che facciano dell’eccesso di potere ciò per cui questo vizio della funzione amministrativa esiste, ossia quello di consentire la buona tenuta della Pubblica Amministrazione, il buon andamento e la trasparenza dell’azione amministrativa; a dimostrazione di come questo strumento abbia le potenzialità per allontanare gli interessi delle associazioni criminali.
135 DELFINO L., Ancora qualche riflessione ermeneutica quantomeno di
buon senso sull’abnorme potere discrezionale della P.A. procedente in tema di interdittive antimafia, in Filodiritto, 18 ottobre 2018.
136 Il codice degli appalti disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetti l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i concorsi pubblici di progettazione.
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