La risposta dell’Unione europea non si è fatta attendere. Preso atto di quanto esposto all’interno della posizione del gruppo ACP, il 22 giugno 2018 il Consiglio ha adottato un mandato negoziale europeo per un accordo post-Cotonou suddiviso in otto punti386. Gli obiettivi che l’Unione intende perseguire con il futuro partenariato sono gli stessi delineati nella già citata raccomandazione della Commissione del 12 dicembre 2017. Il quadro delle direttive negoziali stilate dal Consiglio è derivato dalla consapevolezza di aver sì dato vita ad uno dei più vasti mercati a livello globale, ma anche dalla presa di coscienza che persistono ancora numerose questioni irrisolte.
Uno dei nodi da sciogliere è rappresentato dall’individuazione di un negoziatore per il nuovo accordo UE-Africa. Il 19 marzo 2018 l’Unione africana ha adottato una decisione con la quale ha manifestato il proprio desiderio di utilizzare il processo negoziale per il post- Cotonou al fine di concludere un quadro di cooperazione con l’UE completamente nuovo,
386 In materia di: natura e campo di applicazione dell’accordo; base; partenariato UE-Africa; partenariato Ue-
115 basato su un rapporto Unione-Unione o continente-continente, al di fuori del contesto ACP387. In questo modo gli Stati africani hanno cercato di condurre una doppia negoziazione, da un lato assieme all’UA per un nuovo partenariato equo con l’UE e dall’altro con la Commissione assieme al gruppo ACP, creando così confusione e ritardando l’avvio dei negoziati. Tuttavia, la proposta dell’UA non ha ottenuto un grande seguito, probabilmente anche in virtù del fatto che pochi giorni dopo quarantaquattro Paesi africani hanno sottoscritto l’Area di libero scambio continentale africana (AfCFTA). Il progetto, supportato dall’UE nella convinzione che potesse contribuire all’integrazione delle economie africane nell’economia mondiale, ha dato vita alla più grande area di libero scambio al mondo per numero di Paesi coinvolti, diventata operativa durante il summit dei capi di Stato e di governo dell’UA svoltosi a Niamey (Niger) dal 4 all’8 luglio 2019. Un altro problema che il futuro partenariato dovrà risolvere è quello dello scarso livello di collaborazione effettiva tra le Parti: in molti casi le priorità europee hanno prevalso sui bisogni degli Stati ACP, come nel caso degli scambi commerciali creati dagli APE, i quali hanno favorito gli scambi commerciali tra l’Europa e le regioni africane a discapito dei mercati intraregionali, frenando in questo modo l’integrazione.
Per questi ed altri motivi, la proposta del Consiglio prevede la creazione di un accordo con una struttura rinnovata che integri in egual modo le priorità strategiche dell’Unione e quelle del gruppo ACP. Come specificato nella prima Parte del documento, il nuovo partenariato «sarà aperto e favorevole alla partecipazione o all’adesione di paesi terzi che sottoscrivano gli stessi valori, contribuiscano al conseguimento degli obiettivi, e condividano gli stessi interessi»388. I valori e i principi fondamentali del futuro accordo rimarranno quelli sanciti da Cotonou, con un rafforzamento delle istituzioni ed una più netta divisione dei compiti tra i vari attori. In questo modo il mandato negoziale dell’UE mira a dar vita ad un partenariato fondato su un Accordo base vincolante in tutti i suoi aspetti, il c.d. Foundation Agreement, che avrà una durata ventennale e definirà interessi e principi comuni, affiancato da tre partenariati ad hoc per le aree di Africa, Caraibi e Pacifico, che si esauriranno in Protocolli vincolanti dell’Accordo base con lo scopo di elaborare specifiche politiche regionali. Come affermato da Ricardo Antonio Merlo, sottosegretario di Stato del
387 African Union, Decision on the African Common Position for Negotiations for a New Cooperation
Agreement with the European Union, Decision of the Eighteenth Extraordinary Session of the Executive
Council, Ext/EX.CL/Dec. 2 (XVIII), Kigali, 19 marzo 2018.
388 Consiglio dell’Unione europea, Direttive di negoziato per un accordo di partenariato tra l’Unione europea
e i suoi Stati membri, da una parte, e i paesi del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, dall’altra, 8094/18, 21 giugno 2018, p. 4.
116 Ministero degli Affari Esteri italiani e presidente/fondatore del Movimento Associativo Italiani all’Estero (MAIE), il Foundation Agreement «mantiene l’acquis del precedente Accordo di Cotonou, definisce gli ambiti di cooperazione bilaterale sulle priorità strategiche comuni e condivise: migrazioni e mobilità, diritti umani, sostegno alla democrazia, sviluppo sostenibile ed inclusivo, ruolo degli investimenti, settore privato e commercio estero, lotta al cambiamento climatico, pace, sicurezza e giustizia. Un capitolo specifico viene infine dedicato alla cooperazione internazionale, con l’impegno al rafforzamento delle istituzioni multilaterali e al rispetto e all’attuazione dei trattati e delle convenzioni internazionali»389.
L’Accordo base proposto dall’Unione europea sarà infatti suddiviso in tre Parti: disposizioni comuni, priorità strategiche e cooperazione internazionale. Nella prima, contenente quattro Titoli (obiettivi; principi; dialogo politico; coerenza delle politiche per lo sviluppo), verranno specificati obiettivi e principi del nuovo partenariato, ribadita la centralità del dialogo politico nel definire le priorità dell’accordo e sottolineata la stretta connessione con gli obiettivi stabiliti dall’Agenda 2030. Le Parti dovranno operare secondo il principio della coerenza strategica in modo da massimizzare gli effetti delle politiche di sviluppo sostenibile, sia a livello nazionale che internazionale. La seconda è invece segmentata in sei Titoli (diritti umani, libertà fondamentali, democrazia, Stato di diritto e buona governance; Sviluppo umano e dignità; sviluppo economico inclusivo e sostenibile; sostenibilità ambientale, cambiamenti climatici e gestione sostenibile delle risorse naturali; pace, sicurezza e giustizia; migrazione e mobilità) ed è interamente dedicata alle sfide che l’Unione si troverà ad affrontare. Come negli accordi precedenti, il nuovo partenariato dovrà garantire la tutela, il rispetto e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché di democrazia, buon governo e Stato di diritto, in conformità con quanto stabilito dalla Carta delle Nazioni Unite. Le Parti dovranno poi collaborare nella promozione dello sviluppo umano delle popolazioni ACP, impegnandosi ad agire in tutti i settori elencati all’interno del documento390. Una crescita economica inclusiva rimane uno degli aspetti
principali da potenziare in funzione del raggiungimento degli obiettivi stabiliti dall’Agenda 2030: per questo motivo, le Parti si impegneranno a collaborare per promuovere gli investimenti e lo sviluppo del settore privato attraverso l’utilizzo di strumenti specifici, quali
389 Movimento Associativo Italiani all’Estero, Partenariato Ue-Africa, Caraibi e Pacifico: Sottosegretario
Merlo risponde a interrogazione alla Camera, 2 luglio 2019.
https://maiemondiale.com/2019/07/02/partenariato-ue-africa-caraibi-e-pacifico-sottosegretario-merlo- risponde-a-interrogazione-alla-camera/ .
390 Consiglio dell’Unione europea, Direttive di negoziato per un accordo di partenariato tra l’Unione europea
e i suoi Stati membri, da una parte, e i paesi del gruppo degli Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, dall’altra, pp. 9-13.
117 il dialogo economico e la cooperazione commerciale ACP-UE, rinnovando il rispetto nei confronti degli obblighi assunti in sede OMC.
Un passaggio importante di questa sezione viene dedicato alle nuove sfide che impegneranno UE e Stati ACP nei prossimi decenni, prime tra tutte la lotta al cambiamento climatico e la promozione della sostenibilità ambientale attraverso l’utilizzo di risorse rinnovabili. Le Parti riconoscono che l’attuale situazione climatica rappresenta una grave minaccia per lo sviluppo sostenibile e le future generazioni: per questo, dovranno impegnarsi a collaborare con maggior vigore per dare attuazione alle direttive stabilite dall’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici del 2015. Il nuovo partenariato dovrà prevedere un impegno concreto nel garantire pace, stabilità e sicurezza all’interno dei Paesi del gruppo ACP: nel quadro del nuovo accordo «uno sviluppo sostenibile non è possibile senza la pace e la sicurezza e che una pace e una sicurezza durature non sono possibili senza uno sviluppo inclusivo»391. Le Parti dovranno intensificare il dialogo e la collaborazione anche nella lotta al terrorismo e all’estremismo, oltre ad impiegare un approccio integrato nella risoluzione delle crisi e nella protezione dei propri sistemi finanziari e delle proprie istituzioni da attività illecite, quali corruzione e traffico di droga. Infine, UE e Stati ACP dovranno collaborare intensamente per rispondere a quella che probabilmente sarà la sfida più dura per il nuovo partenariato, l’emergenza migratoria, contrastando la migrazione illegale e promuovendo la protezione dei diritti umani. Il nuovo accordo adotterà tutte le misure necessarie per sfruttare i numerosi effetti positivi di una mobilitazione controllata e regolare che avvenga nel pieno rispetto del diritto internazionale, riconoscendo l’esistenza della migrazione causata dai disastri ambientali e dagli sfollamenti forzati. La terza ed ultima Parte dell’Accordo base tratta completamente della cooperazione internazionale: il multilateralismo dovrà essere il principio fondamentale del nuovo partenariato, portando al rafforzamento di tutte quelle istituzioni multilaterali adibite alla promozione dello sviluppo economico e sociale dei PMS (ad esempio, le varie banche regionali di sviluppo o la BEI).
Il cuore del partenariato viene tuttavia individuato nelle tre partnership regionali, con la creazione di un Consiglio regionale specifico per ciascuna area geografica. Ognuno dei tre accordi sarà suddiviso in due Parti, Basi della cooperazione e Priorità strategiche, le quali toccheranno tutti i settori della cooperazione allo sviluppo e programmeranno l’attuazione di specifiche politiche adatte alle singole necessità. In merito all’entrata in vigore del nuovo accordo all’interno del mandato non viene specificata una soglia di ratifica necessaria ma
118 viene sottolineato che esso conterrà una disposizione specifica in materia, mentre un’altra stabilirà che potrà essere applicato in via provvisoria in conformità con le procedure giuridiche interne di ogni partner. Come il mandato del gruppo ACP, anche quello dell’Unione stabilisce che il nuovo partenariato verrà concluso con durata ventennale, ma viene aggiunto che tre anni prima della scadenza saranno avviate delle consultazioni per disciplinare eventuali modifiche da apportare agli accordi futuri. Viene inoltre prevista la creazione di una clausola di revisione a tempo, la quale porterà ad un riesame delle priorità dell’Accordo base e dei Protocolli in seguito alla scadenza dell’Agenda 2030. Le partnership regionali potranno essere modificate su richiesta di una delle Parti, in seguito alle procedure di revisione che verranno stabilite all’interno dell’accordo. Infine, verrà data la possibilità di aderire al partenariato a quei Paesi terzi «che apportano un valore aggiunto nella promozione degli obiettivi del partenariato e condividono gli stessi principi e valori»392 e alle
organizzazioni regionali, oltre ad introdurre lo status di osservatore.
Parallelamente alla pubblicazione del mandato negoziale, Parlamento europeo e Consiglio hanno presentato un’importante proposta di regolamento nel contesto del quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027: tale progetto prevede la creazione del c.d. strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (NDICI), che «si propone di affermare e promuovere i valori e gli interessi dell’Unione in tutto il mondo al fine di perseguire gli obiettivi e i principi dell’azione esterna»393. In questo
strumento andranno a confluire diversi fondi europei (tra cui anche il FES, che ad oggi non rientra nel bilancio unionale) con una dotazione complessiva di 89,2 miliardi di euro, ripartita in tre programmi: per la parte geografica saranno stanziati 68 miliardi di euro destinati agli aiuti per il vicinato, l’Asia, l’Africa subsahariana, i Caraibi e il Pacifico; alla parte tematica saranno invece assegnati 7 miliardi, i quali saranno suddivisi tra diritti umani e democrazia, organizzazioni della società civile, sfide mondiali e stabilità e pace; 4 miliardi saranno poi adibiti alle azioni di risposta rapida, come la prevenzione di conflitti e la reazione a situazioni di instabilità; infine, verrà stanziata una riserva da 10,2 miliardi che consentirà all’UE di far fronte a crisi improvvise394. Anche in questo strumento viene mantenuta la
condizionalità tra aiuti allo sviluppo e diritti umani, in quanto la proposta delle due istituzioni prevede l’interruzione dell’assistenza nel caso in cui uno Stato reiteri l’inosservanza dei
392 Ivi, p. 86.
393 Commissione europea, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo
strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, COM (2018) 460, 14 giugno
2018, p. 1.
119 principi di democrazia, rispetto delle libertà fondamentali e Stato di diritto. Questo meccanismo finanziario dimostra ancora una volta l’impegno dell’UE nella promozione dello sviluppo sostenibile dei PVS allo scopo di eliminare la povertà, obiettivo che potrà perseguire in collaborazione con il nuovo Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD) istituito con il Regolamento (UE) 2017/1601395.
Seguendo le direttive impartite dal Consiglio, il 28 settembre 2018, a margine dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite a New York, si è aperto il primo ciclo di negoziati per il rinnovo dell’accordo, allo scopo di trasformare il partenariato esistente tra l’UE e il gruppo ACP in un nuovo quadro politico orientato a realizzare gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Il capo negoziatore scelto per l’Unione europea è stato il Commissario europeo per la cooperazione internazionale e lo sviluppo Neven Mimica, mentre il gruppo di Stati ACP ha designato il Ministro degli Affari Esteri del Togo Robert Dussey. Durante questo primo ciclo sia l’UE che il gruppo ACP hanno accettato la struttura generale del partenariato proposta dal Consiglio, identificando le priorità per ciascuna regione. Dal 3 al 5 dicembre 2018 si è inoltre svolta in Benin la 36ª riunione dell’Assemblea parlamentare paritetica UE-ACP, nel corso della quale le Parti hanno discusso molti temi, tra cui il rinnovo della partnership, e hanno adottato risoluzioni in materia di sviluppo delle piccole e medie imprese nei Paesi ACP e sull’impatto dei cambiamenti climatici. La prima fase negoziale si è conclusa ufficialmente il 14 dicembre 2018, con un incontro tra i due capi negoziatori a Bruxelles per fare il punto della situazione e discutere degli incontri futuri. Il Consiglio dei Ministri ACP si è detto soddisfatto del lavoro svolto e dei progressi fatti nel corso dei primi due mesi di negoziati, prospettando un maggiore impegno nella fase successiva, avviata all’inizio del nuovo anno.