I meccanismi perequativi e le basi della riforma costituzionale

Con riferimento alla redistribuzione delle risorse e, dunque, all’attuazione del principio di solidarietà interterritoriale, sono diverse le innovazioni introdotte dalla riforma del 1999257. Per comprendere tali cambiamenti risulta indispensabile ricordare che prima dell’entrata in vigore della l.n. 133/1999 il sistema di perequazione risultava disciplinato dalla già menzionata l.n. 662/1996 e dal d.lgs. n. 446/1997 di attuazione della stessa258. Inoltre, la richiamata l.n. 549/1995 introduceva, in sostituzione dei fondi precedenti, un Fondo Perequativo a sua volta soppresso dal d.lgs. n. 446/1997. Tale ultimo atto con forza di legge, istituiva, a partire dal 1998, un Fondo di compensazione interregionale alimentato tramite le ‘eccedenze’ finanziarie delle regioni a Statuto ordinario259. Le eccedenze erano costituite dalla differenza fra il gettito dell’IRAP e l’ammontare della quota dei proventi spettanti alle regioni dal Fondo Perequativo precedentemente istituito dalla l.n. 549/1995 e poi soppresso con l’introduzione dell’IRAP.

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Sugli squilibri finanziari tra le varie regioni nel periodo della riforma sotto esame, cfr. P. Giarda, Regioni e

federalismo fiscale, Bologna, 1995; Id., “Il federalismo fiscale in attuazione della legge n. 133/1999: aspetti tecnici,

regioni e problemi aperti”, in Economia Pubblica, n. 5, 2000.

257 _{Sulla perequazione delle risorse cfr. P. Manasse, P. Tabellini, “Come fare la perequazione in Italia?”, in F. Giavazzi,} A. Penati, G. Tabellini (a cura di), La Costituzione fiscale, Bologna, 1998; A. Di Pietro, “Le regioni nella nuova Costituzione finanziaria”, in AAVV, Il federalismo preso sul serio, Bologna, 1996, D. Bondino, “Modelli di perequazione per il federalismo fiscale”, in Economia Pubblica, n. 3, 1997; F. Covino, “La ‘Costituzione finanziaria’ … cit. Più recentemente Id., La perequazione finanziaria nella Costituzione, Napoli, 2008.

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Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali. 259 _{Si ricorda che, per le regioni a Statuto ordinario le eccedenze annuali finanziarie erano costituite, così come previsto} dall’art. 41.1 del d.lgs. n. 446/1997, dalla differenza tra il gettito dell’imposta regionale sulle attività produttive – al netto della quota destinata al finanziamento dell’assistenza sanitaria – e l’ammontare delle quote di cui agli articolo 26 (‘Attribuzione allo Stato di quote del gettito dell'imposta’) e 27 (‘Compartecipazione dei comuni e delle provincie al gettito dell'imposta’) nonché delle spettanze a titolo di fondo perequativo determinate in applicazione dell’articolo 3, commi 2 e 3, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.

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Tanto premesso, la l.n. 133/1999 ed il relativo decreto attuativo apportano significative modifiche al sistema della perequazione ovvero ad uno “dei pilastri fondamentali nella costruzione di un modello di finanziamento delle istituzioni decentrate”260 siglando, così, la linea di confine tra la vecchia impostazione del sistema di finanziamento e l’inizio di una nuova stagione che sarebbe culminata, da lì a poco, nella riforma del Titolo V della Costituzione.

Sul piano formale, la novità principale può essere riscontrata nella menzione esplicita, all’interno della legge, delle finalità perequative che consistono nel consentire ad ogni regione a Statuto ordinario, tramite i meccanismi perequativi, “di svolgere le proprie funzioni e di erogare servizi di loro competenza secondo livelli essenziali e uniformi su tutto il territorio, tenendo conto delle capacità fiscali insufficienti a far conseguire tali condizioni e dell’esigenza di superare gli squilibri socio-economici territoriali”261. A tale fine, i meccanismi di perequazione devono salvaguardare il fabbisogno di spesa in ciascuna regione secondo una serie di criteri: la capacità fiscale relativa ai principali tributi propri ed alle compartecipazioni ai tributi erariali; la capacità di recupero dell’evasione fiscale e le necessità legate ai fabbisogni sanitari262.

Sostanzialmente, il principale mutamento concerne la fonte di finanziamento del Fondo Perequativo e, cioè, il nuovo legame che si instaura fra la redistribuzione delle risorse e la sanità. Il fondamentale strumento di finanziamento del Fondo Perequativo, difatti, risulta ora essere la compartecipazione all’IVA ed eventualmente ad una parte dell’accisa sulla benzina263.

All’interno del d.lgs. n. 56/2000 (art. 7) si prevede l’istituzione di un Fondo Perequativo Nazionale destinato alla realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale, la cui distribuzione delle risorse è effettuata in funzione di parametri riferiti alla popolazione residente, alla capacità fiscale, ai fabbisogni sanitari ed alla dimensione geografica di ciascuna regione264. Tali parametri sono quelli che vanno a sostituire – all’interno di un processo volto ad evitare eccessivi oneri per lo Stato nel meccanismo del riequilibrio territoriale delle risorse – il cosiddetto criterio della spesa storica265.

260 _{F. Puzzo, Il federalismo … cit., p. 55.} 261 _{art. 10, co. I , lett. d).}

262

Per un approfondimento sul tema dell’evasione fiscale nei vari territori italiani – che nel corso dell’indagine resterà marginale – si rimanda all’attuale lavoro di L. Ricolfi, Il sacco del Nord. Saggio sulla giustizia territoriale, Milano, 2010. In particolare a pagina 109 viene fotografata l’intensità dell’evasione in Italia nell’anno 2006. In tale fotografia, Calabria, Campania e Sicilia risultano al primo posto con un’intensità di evasione fiscale pari o maggiore del 55%. 263

A tal riguardo e relativamente al dato quantitativo, cfr. Marco Esposito, Chi paga la devolution ?, Bari, 2003, pp. 44 ss.

264 _{Art. 7, d.lgs. n. 56/2000}

265 _{A tal riguardo si ricorda che nel 1977 con i decreti ‘Stammati 1’ e ‘Stammati 2’ l’obiettivo dell’eliminazione del} ricorso degli enti locali ai debiti bancari per finanziare le spese correnti viene perseguito con l’attuazione del criterio della ‘spesa storica’, ossia la determinazione delle erogazioni statali a favore dei singoli enti locali, in misura pari alla spesa sostenuta l’anno precedente, aumentata di una certa percentuale fissa. Cfr. Governo della Repubblica italiana,

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Il sopraindicato legame, dunque, si concretizza nel fatto che attraverso i meccanismi perequativi, lo Stato contribuisce al finanziamento delle prestazioni sanitarie che, come indicato, costituiscono una mole eccessiva di spesa per le regioni266. L’intervento dello Stato, così, ha come obiettivo quello di garantire il rispetto degli standard predeterminati267.

La figura che all’interno di tal procedimento di riforma svolge un ruolo centrale in favore del decentramento finanziario risulta essere l’IVA e la sua relativa attribuzione prevista all’interno del d.lgs. n. 56/2000. Il nuovo meccanismo di perequazione, difatti, si basa quasi esclusivamente su una parte del gettito derivante dalla compartecipazione a tale imposta e, nel primo anno di attuazione della riforma (2001), l’IVA regionale ‘compartecipata’ sarebbe stata distribuita in modo da garantire a tutte le regioni il medesimo ammontare di risorse che avrebbero ricevuto dallo Stato attraverso il previgente sistema di trasferimenti268. La quota dell’IVA così distribuita sarebbe dovuta diminuire nel tempo per essere sostituita dai nuovi criteri di redistribuzione: la popolazione, la capacità fiscale, i fabbisogni sanitari e la dimensione geografica di ogni regione269.

Dalla prospettiva della scienza delle finanze, l’obiettivo del provvedimento consisteva in un trasferimento parametrato erogato dallo Stato alle regioni il cui ammontare complessivo dipendeva interamente dal gettito dell’IVA. Nonostante l’utilizzo della dicitura ‘Fondo Perequativo Nazionale’ ciò che nella sostanza si veniva a delineare era un perequazione (in parte) orizzontale cioè effettuata “da” e “fra” i territori stessi. Come nel caso del meccanismo di redistribuzione delle risorse fra le CCAA spagnole prima dell’ultima riforma del modello di finanziamento avvenuta nel 2009, il surplus di risorse che si registrava in alcune regioni italiane sarebbe servito a finanziarie la solidarietà nei confronti dei territori rimanenti270. La spiegazione di una tale impostazione sembra risiedere nel fatto che ciascun individuo destinando parte del suo reddito al consumo, paghi anche per quel peculiare ‘consumo’ identificato con la spesa sanitaria271.

266 _{Cfr. F. Pica, “Decreto legislativo 56/2000 e finanziamento della sanità in Italia, in Rivista dei tributi locali, 2003.} 267 _{Cfr. M. Bordignon, N. Emiliani, “Federalismo e perequazione in Italia. A proposito dell’art. 10 della l.n. 133/1999”,} in Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale, Documentazione Tecnica, CNEL, 1999, p. 13 ss, dove gli autori sottolineano che il legame fra la perequazione e la sanità risulta ben congegnato dato che sia il fondo perequativo, sia l’aumento della spesa sanitaria sono legati alla crescita del PIL. Di conseguenza si verifica un aumento progressivo delle spese e delle risorse da destinare alla redistribuzione.

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Tale situazione di equilibrio nella redistribuzione delle risorse è stata definita da parte della dottrina come frutto di un sistema di finanziamento “inefficiente ed iniquo”. Cfr. M. Bordignon, N. Emiliani, “Federalismo e perequazione in Italia … cit. p. 2

269 _{Art. 7 d. lgs n. 56/2000 (‘Fondo Perequativo nazionale e criteri per le assegnazioni alle regioni’)} 270

Il criterio di attribuzione dell’IVA è stato duramente criticato da parte della dottrina in quanto lo stesso garantirebbe l’autosufficienza solo per alcune regioni. I consumi per abitanti nelle diverse regioni, difatti, se da un lato presentano differenze minori rispetto a quelle relative al reddito prodotto, dall’altro sostengono un criterio di riparto legato appunto ai consumi favorendo, di conseguenza, le aree a reddito più elevato. Si è stimato, in quegli anni, che più della metà delle risorse che avrebbero alimentato il Fondo Perequativo (7.262 miliardi di euro) sarebbero provenute dalla regione Lombardia mentre la regione Campania avrebbe avuto una dipendenza dal Fondo pari a 4.855 miliardi di euro. Cfr. M. Esposito, Chi paga la … cit., pp. 48 ss.

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Dunque, provando a semplificare, l’IVA viene pagata – attraverso sottrazioni della ricchezza – dai consumatori in qualsiasi parte del territorio essi risiedano ed in proporzione ai consumi. Parte del gettito derivante dall’IVA viene poi fatto confluire in un Fondo, le cui risorse sono successivamente ripartite fra i territori secondo i criteri sopraindicati. La constatazione secondo la quale un criterio di riparto legato ai consumi viene inevitabilmente ‘guidato’ dalle aree a reddito più elevato le quali in definitiva ‘alimentano’ il Fondo ha portato a sostenere, da un lato, che l’attribuzione nominale dell’IVA alle regioni serve a far diventare “chiaro quali sono le regioni che donano risorse e quelle che ricevono”272. Dall’altro lato, si è sostenuto che il meccanismo di perequazione contenuto nel provvedimento ha attribuito alle aree economicamente più ricche del Paese “le vesti di controllori dei comportamenti finanziari degli enti delle aree più povere, rischiando di mettere in pericolo la pace sociale tra le diverse aree del Paese”273. In entrambi i casi, la similitudine con il caso catalano ed il relativo problema del quantum relativo alla redistribuzione delle risorse, precedentemente analizzato, risulta lampante. Difatti, come avremo modo di osservare nell’ultima parte della ricerca, in Italia come in Spagna, le regioni più prospere del Paese – tramite i propri rappresentanti – si sono ‘ribellate’ a taluni meccanismi di solidarietà che a dir loro alimentano il cosiddetto ‘parassitismo’ / ‘ assistenzialismo’ territoriale di alcune regioni274.

Le novità fin qui illustrate gettarono le basi per i lavori della riforma costituzionale del Titolo V ed in particolare per la revisione dell’art. 119 Cost. che, come vedremo, ha delineato il nuovo sistema costituzionale di federalismo fiscale italiano.

2. La modifica del Titolo V della Costituzione. Il nuovo assetto territoriale e la garanzia