La territorializzazione dell’imposta e lo spettro del federalismo ‘competitivo’

Per il finanziamento (integrale) delle funzioni attribuite, come previsto dall’art. 119 Cost, co. II, gli enti territoriali possono disporre di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Tale ultima possibilità, criticata da una parte della dottrina tanto in Spagna quanto in Italia, costituisce una assoluta novità rispetto al previgente testo costituzionale e viene ripresa dalla legge di delega all’art. 7 (‘Princìpi e criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali’).

Nell’affrontare la ‘spinosa’ questione della territorializzazione dell’imposta – ovvero la modalità di riparto del gettito di tributi statali tra le regioni – bisogna, prima di tutto, ricordare che parte della dottrina ha provato a sfatare il “falso teorema” secondo il quale gli enti territoriali del Nord possono contare su un quantum di risorse inferiore rispetto a quelle del Mezzogiorno. Ciò in quanto “sulla base di studi e ricerche anche recenti, la realtà dei dati disponibili (…) fa emergere una situazione alquanto diversa: infatti, si registra che nelle regioni meridionali la spesa per abitante risulta inferiore di 23 punti rispetto a quella delle regioni del Nord, mentre con riguardo al livello della pressione tributaria (riferibile alle imposte erariali, IRAP e addizionali regionali) si riscontra

416 _{Ibidem, p. 4. In particolare, l’autore sostiene che il criterio del fabbisogno oggettivo di spesa “avrebbe potuto} consentire al legislatore di intervenire non solo sulle disparità derivanti dalla differente capacità fiscale strictu sensu, ma anche sugli altri fattori di squilibrio (territoriale) interpretati alla luce di altri parametri di ponderazione (quali il costo delle funzioni o l’entità del fabbisogno). E questo perché – a fronte di gravi squilibri economici e sociali che attraversano il Paese – non è detto che due cittadini, seppure ‘affini’ per capacità fiscale (ma abitanti in due diverse regioni) abbiano una qualità della vita affine, godano delle medesime chances, usufruiscano (alla stessa maniera e alle stesse condizioni) dei medesimi beni e servizi”, p. 5.

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Così F. Bassanini, G. Maciotta, “A.S. 1117. Delega al Governo per l’attuazione del federalismo fiscale. Osservazioni a prima lettura sulla bozza governativa di emendamenti al testo del relatore – vers. 9 gennaio 2009”, in Astrid Rassegna, n. 1, 2009, p. 4.

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che quest’ultima in molte regioni del Sud sostanzialmente si attesti allo stesso livello, e anzi in alcune addirittura superiore, cosicché (…) ne discende che per il Sud si spende meno, ma si tassa ugualmente”419.

Le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali – in via principale al gettito dell’imposta sul valore aggiunto (IVA)420 – risultano ‘senza vincolo di destinazione’ e cioè servono per finanziare le spese derivanti dall’esercizio delle funzioni nelle materie che la Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva e concorrente delle regioni nonché le spese relative a materie di competenze esclusiva statale, in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative. Le compartecipazioni sono definite in conformità, appunto, al principio della territorialità vale a dire al luogo di consumo per i tributi aventi quale presupposto i consumi, al luogo di prestazione del lavoro per i tributi basati sulla produzione ed in base ad altre localizzazioni421.

Le imposte ‘territorializzate’, dunque, saranno assegnate (secondo il meccanismo già previsto nel d. lgs. 56/2000) non già in rapporto alla ‘reale’ necessità di spesa dei diversi territori ma in proporzione al reddito prodotto dai residenti dei diversi territori. In particolare, il criterio di attribuzione dell’Imposta sul valore aggiunto (IVA) si presta a forti critiche in quanto lo stesso rischia di garantirebbe ‘l’autosufficienza’ finanziaria solo ad alcuni territori. Quest’ultima affermazione può essere spiegata, seguendo un ragionamento logico, dal fatto che se da un lato i consumi per abitante nelle diverse regioni presentano delle minori differenze rispetto a quelle relative alla produzione del reddito, dall’altro gli stessi vanno ad alimentare un criterio che si basa, appunto, sul consumo e che favorisce, di conseguenza, le aree che consumano di più, che hanno un reddito più elevato e, inoltre, che producono maggiori beni poi rivenduti (con relativa IVA) anche in zone diverse rispetto a quelle di produzione422.

Una simile impostazione del meccanismo delle compartecipazioni sembra difficilmente conciliabile con i principi costituzionali della solidarietà e dell’eguaglianza in quanto, in presenza

419 _{Cfr. F. Puzzo, “Le Costituzioni finanziarie italiana … cit., p. 331.}

420 _{Si ricorda che la quota di compartecipazione regionale all’IVA è stata recentemente rideterminata nella misura del} 44,72% tramite il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 30 settembre 2009 recante ‘Rideterminazione delle compartecipazioni regionali all’imposta sul valore aggiunto e all’accisa sulle benzine e delle aliquote dell’addizionale regionale all’IRPEF per l’anno 2008, ai sensi dell’art. 5, comma2, del d.lgs. 19 febbraio 2000, n. 56 (GU n. 259 del 6/11/2009), art. 1, co. I.

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Cfr. C. Pugliese (a cura di), “Federalismo fiscale”, in Osservatorio legislativo interregionale, Roma, settembre 2009. 422 _{A tal riguardo si ricorda che secondo il maxi decreto su autonomia tributaria e fabbisogni standard, approvato in via} preliminare dal Consiglio dei ministri del 7 ottobre 2010, l’IVA resterà il vero forziere delle regioni. Difatti, andando in contro alle richieste dei governatori, il Governo ha preferito lasciare all’IVA il compito di finanziare la spesa sanitaria attraverso una compartecipazione che fino al 2013 continuerà ad essere del 44,7% e a partire dal 2014 sarà determinata tramite un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in base al primo impatto dei fabbisogni standard. Inoltre, a partire dal 2013 il gettito dell’IVA sarà distribuito sulla base dei consumi registrati sul territorio. Cfr. E. Bruno, “L’IVA «forziere» regionale … cit.

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dei più volte richiamati squilibri territoriali di ordine economico e sociale, rischia di strutturare un sistema di finanziamento in cui le risorse tendono a beneficiare unicamente le regioni in cui le stesse vengono prodotte e cioè quelle economicamente più sviluppate. Sotto tale profilo si prospetterebbe, verosimilmente, l’attuazione di un federalismo più di tipo ‘competitivo’ che ‘solidale’ basato – come indicato nella prima parte della ricerca – su quella teoria secondo la quale il federalismo fiscale deve promuovere le ‘ragioni della diversità’ collocandosi “por encima de todas formas de unión, de las obligaciones de solidaridad y de las cláusulas de homogeneidad”423. Un sistema di federalismo fiscale in cui, in definitiva, il diritto di ciascuna regione di fruire del gettito dei tributi in essa riscossi rischia di prevalere sui sopraindicati principi costituzionali424.

In tal caso, a nostro avviso, il richiamo al consolidato sistema della ‘territorializzazione dell’imposta’ presente in Spagna già da diverso tempo probabilmente non costituisce – a differenza dei sopraindicati criteri utilizzati per la redistribuzione delle risorse – un buono ‘specchio’ in cui riflettersi. Si ricorda, difatti, che in seguito alle novellate previsioni in materia di compartecipazioni contenute nello Statuto della Cataluña come anche all’approvazione dell’ultimo modello di finanziamento per le CCAA, in Spagna si è giunti ad una percentuale di partecipazione sui tributi ceduti pari al 50% dell’IRPF e dell’IVA ed al 58% di alcune imposte speciali come quelle sugli idrocarburi, sul tabacco e gli alcolici.