Le risorse finanziarie delle CCAA: i tributi propri ed i tributi cedut

Tra le risorse finanziarie di cui le CCAA possono disporre, oltre ai trasferimenti derivanti dal Fondo di Compensazione, ritroviamo – così come previsto dall’art. 156 CE – los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado y sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales216.

Los propios impuestos, sono costituiti dal gettito dei tributi propri, dalle entrate derivanti da operazioni di credito come anche dal proprio patrimonio. Ciononostante, può argomentarsi che il potere tributario riconosciuto alle CCAA dagli artt. 133.2 e 157.1 CE è stato, nel corso degli anni, interpretato in termini ‘restrittivi’ all’interno della LOFCA la quale, oltre ad indicare i limiti costituzionali relativi al principio della territorialità del tributo, ha stabilito quale principio circoscrivente quello dell’unità del mercato217. In particolare, la LOFCA prevede, ex art. 6, co. II, che “Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado” e, contemporaneamente, ex art. 6 co. III, che le “Las

215 _{Cfr. AAVV, “La solidaridad financiera: Fondos de Compensación Interterritorial, Instrumentos regionales y Fondos} Europeos”, in F. Balaguer Callejón (coord.), Manual de derecho ... cit., Vol. I, IV ed., p. 363.

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Sul punto, cfr. C. Checa González, Propuestas para un nuevo modelo de financiación de las Comunidades

Autónomas de régimen común, en materia de Impuestos propios y cedidos, Navarra, 2008; V. Ruiz Almendral, Impuestos cedidos y corresponsabilidad fiscal, Valencia, 2003; M. Amparo Grau Ruiz, La coordinación legislativa en los impuestos cedidos, Madrid, 2007; J. M. Durán, A. Esteller, “El ejercicio de la capacidad normativa de las CCAA en

los tributos cedidos: una primera evalucación a través de los tipos impositivos efectivos del IRPF”, in Instituto de

Estudios Fiscales, n. 20, 2004; C. Mitxelena Camiruaga, “Los Tributos cedidos en el nuevo modelo de financiación

autonómica: un enfoque retrospectivo y prospectivo desde Andalucía y Cataluña”, in Revista de Estudios Regionales, n. 69, 2004; AAVV, 25 años de Financiación Autonómica, Cantabria, 2004.

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Secondo l’art. 9 della LOFCA, difatti, le CCAA possono stabilire imposte proprie nel rispetto dei seguenti limiti: non possono essere oggetto di tassazione elementi patrimoniali, rendimenti o spese realizzatisi fuori dal territorio della rispettiva Comunità autonoma; non possono essere oggetto di tassazione, come tali, attività, atti o fatti compiuti o realizzatisi fuori dal territorio della Comunità impositrice, né la trasmissione o l’esercizio di beni, diritti, obbligazioni che non hanno avuto origine o esecuzione in detto territorio o il cui titolare non risieda nello stesso; non possono costituire ostacolo alla libera circolazione di persone, beni e servizi né impedire in maniera effettiva la fissazione della residenza delle persone o la ubicazione di imprese e capitali all’interno del territorio spagnolo, in accordo con quanto stabilito all’art. 2.1. lett. a), né creare oneri trasferibili ad altre Comunità.

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Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales” ma, in tal caso “deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro”.

A contribuire ad una tale impostazione della LOFCA fu, certamente, il fatto che al momento dell’istituzione delle CCAA i principali spazi fiscali risultavano già ‘occupati’ dallo Stato e dalle Corporazioni locali, il che determinò – illo tempore – una notevole difficoltà nel creare nuovi tributi. Nondimeno, il Tribunale costituzionale ha riconosciuto in alcune sue pronunzie un margine maggiore di autonomia impositiva alle CCAA rispetto a quella derivante dalle prime interpretazioni della LOFCA stabilendo, in particolare, che il sopraindicato art. 6, co. II LOFCA non vieta alle CCAA di stabilire tributi propri sopra ‘objetos materiales’ o fonti impositive già gravate dallo Stato proibendo, piuttosto, la ‘duplicità delle fattispecie impositive’218.

Il contesto richiamato, indica come tale forma di finanziamento abbia conosciuto forti limitazioni e sia risultata (ed in parte risulti tutt’ora) alquanto trascurabile219. L’esercizio della potestà tributaria autonomica in relazione alle imposte proprie può essere considerato, dunque, episodico e può sintetizzarsi in alcune imposte sulle lotterie e sulle attività correlate alla tutela dell’ambiente ed allo sviluppo agricolo220, le quali hanno una minima rilevanza nel computo globale delle entrate autonomiche221. Qualche mutamento, comunque, può essere registrato a partire dalla fine degli anni Novanta con la creazione di alcune imposte a carattere ecologico che costituiscono una fonte di entrate in via di crescita222.

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Cfr. SSTC nn. 37/1987 e 186/1993.

219 _{Cfr. E. Quintana Ferrer, Reforma de la hacienda autonómica y libro blanco sobre financiación de las Comunodades}

Autonómas, Valencia, 1996, p. 34.

220 _{Ibidem, p. 34.} 221

Per molto tempo, l’oggetto quasi unico dell’imposizione autonomica è stato il gioco del bingo. Si ricorda a tal proposito che il primo tributo autonomico fu il canone di depurazione dell’acqua creato dalla Catalogna nel 1981. Sul gioco del bingo stabilirono imposte le CCAA delle Asturie, la Catalogna, la Murcia, Valencia, la Galizia, Castilla La Mancha, la Cantabria e le Baleari. La Comunità delle Baleari, in particolare, stabilì un’Imposta sulle Lotterie che fu dichiarata incostituzionale dalla STC n. 49/1995 per avere invaso la competenza esclusiva dello Stato in materia finanziaria; quest’ultima comprendente non solo le entrate tributarie bensì anche quelle derivanti dai monopoli fiscali, tra i quali appunto rientra quella della Lotteria Nazionale. Alcune Comunità, inoltre, decisero di tassare le proprietà agrarie non adeguatamente sfruttate, ma le imposte così create ebbero effetti di gettito praticamente nulli rispetto alle difficoltà sorte in seguito alla loro applicazione. Furono questi i casi dell’Andalusia con l’Imposta sui fondi agricoli non adeguatamente sfruttati; dell’Extremadura con l’Imposta sui pascoli classificati di scarso rendimento e l’Imposta sui fondi agricoli classificati come non adeguatamente sfruttati e delle Asturie con l’Imposta sui fondi agricoli non adeguatamente sfruttati.

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Tra queste si ricordano i canoni di bonifica delle acque – tassati dalle Comunità della Catalogna, delle Baleari, da Valencia, dalla Galizia, dalle Asturie e dalla Rioja – l’imposta sugli impianti che incidono sull’ambiente, creata dalle Baleari e dall’Extremadura ed, infine, l’Imposta sugli scarichi in mare della Murcia e l’Imposta sull’inquinamento atmosferico della Galizia.

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Il potere tributario delle CCAA, come sopraindicato, include, altresì, la facoltà di creare tasse e contributi speciali223 i quali, insieme alle imposte proprie, rappresentano altre delle due categorie costitutive del sistema tributario spagnolo così come previsto dalla Ley General Tributaria. Inoltre, come noto, al momento del trasferimento dei servizi, le diverse CCAA ricevettero altresì i tributi collegati agli stessi che divennero, di conseguenza, tributi autonomici. Successivamente, i Parlamenti delle CCAA svilupparono un’intensa attività normativa in questo campo, tanto per regolamentare le tasse ereditate dall’amministrazione centrale, quanto per crearne di nuove.

Nel caso dei contributi speciali la previsione normativa appare chiara e sintetica in quanto collega tale forma di tributo all’ottenimento di un vantaggio per il singolo territorio a seguito della realizzazione di opere pubbliche, fissando il limite massimo del contributo stesso nel costo effettivamente sostenuto per i lavori effettuati224.

Le CCAA possono, inoltre, stabilire addizionali sui tributi statali. Fino al 1996 tale possibilità era indirizzata unicamente alle imposte cedute e all’IRPF; tuttavia, successivamente alla riforma della LOFCA avvenuta in quello stesso anno, tale possibilità fu estesa a tutti i tributi suscettibili di cessione. A tal riguardo bisogna precisare che le addizionali vanno considerate come tributi autonomici e risultano, pertanto, sottoposte ai medesimi limiti previsti per i tributi stessi ad eccezione, logicamente, del limite stabilito dall’art. 6, co. II, della LOFCA considerato che, per definizione, le addizionali insistono sul medesimo oggetto imponibile su cui ricade il tributo statale. A tali limiti generali, poi, la LOFCA ne aggiunge altri due specifici ovvero l’impossibilità per le addizionali di comportare, in relazione ai tributi gravati, una diminuzione delle entrate dello Stato come anche l’impossibilità di incidere sulla natura o sulla struttura delle stesse. In definitiva, sebbene tale figura possieda un’apprezzabile potenzialità di gettito, può argomentarsi che le CCAA ne abbiano fatto, fin’ora, un uso scarso per via delle (eventuali) conseguenze politiche derivanti dal possibile incremento della pressione fiscale che le addizionali comportano e della quale la classe dirigente locale avrebbe dovuto rispondere dinanzi al proprio elettorato225.

223 _{Artt. 7 e 8 LOFCA.} 224

A tal riguardi, si osserva che molto minore è stato l’uso che le CCAA hanno fatto della facoltà di creare contributi speciali relativi all’attribuzione di benefici o all’aumento di valore dei beni come conseguenza della realizzazione di opere pubbliche ovvero dell’istituzione o ampliamento di servizi pubblici visto che, fino al 2001, solo le Isole Canarie, l’Aragona, la Catalogna, la Galizia e l’Extremadura hanno previsto la possibilità di ricorso a tale modalità di tributi per finanziare la costruzione o il miglioramento delle strade. Cfr. J. L. Rodriguez Alvarez, A. González Alonso, Il

finanziamento … cit., p. 230.

225 _{Di fatto, quando nel 1984 il Governo socialista della Comunità autonomia di Madrid promosse la creazione di} un’addizionale del 3% sulla quota IRPF, si scatenò una forte reazione sociale che indusse l’esecutivo a sospenderne l’applicazione, per quanto il TC ne avesse proclamato la costituzionalità. Stando così le cose, le uniche addizionali autonomiche sui tributi statali esistenti sono quelle che le otto CCAA hanno creato sulle tasse da gioco. Si ricorda, inoltre, che nel passato l’unica addizionale applicata fu quella che la Comunità autonomia dei Paesi Baschi stabilì transitoriamente durante il 1983 sulla quota IRPF per finanziare la riparazione dei danni causati da alcune inondazioni.

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Le ultime due fonti proprie di finanziamento di cui le CCAA possono disporre sono le rendite patrimoniali e le operazioni di credito. Relativamente alle prime, costituiscono entrate patrimoniali il quantum derivante dallo sfruttamento e dalla vendita di beni come anche i proventi derivanti dalla partecipazione a società commerciali. Lo sfruttamento o la vendita dei beni richiama in modo particolare, come vedremo nell’ultima parte della ricerca, la recentissima attuazione del federalismo demaniale in Italia che permette altresì agli enti territoriali l’alienazione dei beni ceduti dallo Stato al fine del risanamento del debito pubblico.

Il ricorso all’indebitamento da parte delle CCAA è regolato, infine, dall’art. 14 della LOFCA dove si stabiliscono differenti requisiti in relazione alla durata ed alla natura dei crediti. In particolare, le CCAA possono realizzare operazioni di credito per un periodo inferiore ad un anno con il vincolo, però, di destinare le stesse alla copertura delle necessità transitorie di tesoreria226.

Il ruolo molto limitato dei tributi propri delle CCAA – nonché il più volte richiamato obiettivo di spingere le stesse verso un modello di ‘corresposansabilizzazione’ nella gestione delle risorse finanziarie – possono essere considerati i due fattori che hanno contribuito maggiormente a rendere la cessione dei tributi uno dei principali strumenti della politica tributaria del sistema autonomico spagnolo.

Relativamente a tale forma di finanziamento la LOFCA si è limitata a stabilire i tributi suscettibili di cessione e a regolamentarne alcuni aspetti generali, rinviando agli Statuti di Autonomia e ad una apposita legge la determinazione essenziale della materia. La Ley de cesión de tributos (d’ora in avanti LCT), approvata per la prima volta nel 1983, determinò quali tributi potevano essere ceduti e stabilì le dimensioni e le condizioni della cessione in maniera ‘uniforme’ per tutte le CCAA. In seguito, con l’aumentare del numero delle competenze assunte da ciascuna Comunità, furono adottate diverse leggi particolari di cessione dei tributi. Così, dal 1983 al 1996, si giunse alla cessione dei seguenti tributi: l’Imposta sul patrimonio, l’Imposta sulle successioni e

Va però aggiunto che le CCAA uni-provinciali (l’Asturie, la Cantabria, La Rioja, Madrid e la Murcia) hanno fatto uso della facoltà di stabilire un’addizionale sull’Imposta Municipale per le Attività Economiche attribuita loro dalla Legge per la Finanza Locale. Di tale facoltà non dispongono le CCAA pluri-provinciali. Cfr. J. L. Rodriguez Alvarez, A. González Alonso, Il finanziamento … cit., p. 231.

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Si ricorda che, per effettuare operazioni di credito è necessaria l’autorizzazione dello Stato. La LOFCA, inoltre, impone anche alle CCAA l’obbligo di coordinare, all’interno del CPFF, le operazioni di credito tra loro e con la politica di indebitamento dello Stato. Tale coordinamento, tuttavia, non fu attuato fino al 1992, allorché le condizioni di convergenza economica fissate nel Trattato dell’Unione europea spinsero ad includere nell’Accordo del 29 gennaio – con il quale si stabiliva il sistema di finanziamento per il quinquennio 1992-1996 – un meccanismo di coordinamento basato su una serie di scenari di consolidamento del bilancio come anche sulla negoziazione annuale di un programma di indebitamento tra il Governo e ciascuna Comunità. Cfr. C. Monastero Escudero, J. Suarez Pandiello, Manual de

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sulle donazioni, l’Imposta sui trasferimenti patrimoniali, le tasse sul gioco e l’imposta sul lusso riscossa sul territorio227.

Come già evidenziato, la riforma del sistema di finanziamento conclusa nel 1996 modificò il regime dei tributi ceduti tanto in senso quantitativo, con la cessione parziale dell’IRPF, tanto in senso qualitativo, con l’attribuzione alle CCAA di determinate facoltà normative sugli stessi228. Relativamente a quest’ultimo aspetto, bisogna precisare che la cessione della potestà normativa si limita, tecnicamente, all’ ‘esercizio’ della stessa visto che, secondo l’art. 14 della LOFCA, la titolarità delle competenze normative continua a spettare allo Stato. Inoltre, l’attribuzione della stessa risultava condizionata già allora da una serie di limiti generali connessi al principio della solidarietà, al divieto di discriminazione su base territoriale ed alla necessità di mantenere una pressione fiscale globale effettiva equivalente al resto della nazione.

A partire dal 1996 e fino ad arrivare alla recente riforma degli Statuti di Autonomia, la questione delle imposte cedute alle CCAA, ed in particolare dell’IRPF, ha suscitato diverse perplessità circa l’attuazione del principio costituzionale dell’eguaglianza in considerazione del fatto che la stessa risulterebbe suscettibile di creare un rafforzamento della dicotomia tra i diversi territori spagnoli. Inoltre, come conseguenza (indiretta) del maggiore gettito tributario, alcuni di questi territori – ovvero quelli economicamente più sviluppati – potrebbero agire (e di fatto in alcune occasioni hanno agito) in senso diametralmente opposto agli obiettivi di ‘nivelación’ e di redistribuzione del gettito nazionale perseguiti dal sistema tributario spagnolo.

Il riferimento va, ancora una volta, alle previsioni contenute in materia di imposte cedute all’interno del novellato Statuto catalano che, in definitiva, hanno prefigurato il contenuto dell’ultimo modello di finanziamento delle CCAA adottato nel dicembre del 2009.

Il novellato Statuto, difatti, prevede una più ampia cessione delle imposte statali, alla quale si accompagna una potestà amministrativa che si estende, altresì, alle atre imposte statali riscosse attraverso un consorzio con l’Agenzia Tributaria Statale. Tale cessione si concretizza nel 50% dell’IRPF, nel 50% del gettito dell’IVA ed, infine, nel 58% della rendita delle imposte speciali. Relativamente a quest’ultimo aspetto come anche alla ‘tendenza’ più generale di alcune CCAA di

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La cessione di quest’ultima imposta, a carattere transitorio, durò fino all’entrata in vigore dell’IVA, vale a dire fino al 1986. Successivamente, nel 1988 si procedette alla cessione dell’Imposta sugli Atti Giuridici Certificati.

228 _{Cfr. J. L. Rodriguez Alvarez, A. González Alonso, Il finanziamento … cit., pp. 232 ss. A seguito della riforma del} 1996 si stabilì, all’interno della LOFCA (art. 11), che potevano essere ceduti alle CCAA i seguenti tributi: L’imposta sul reddito delle persone fisiche (con un limite massimo del 30%); l’Imposta sul patrimonio; l’Imposta sui trasferimenti patrimoniali e di registro; l’Imposta sulle successioni e sulle donazioni; l’Imposta generale sulle vendite al dettaglio; l’Imposta sui consumi specifici limitatamente alla vendita al dettaglio, salvo quanto raccolto mediante i monopoli fiscali; i tributi sul gioco.

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condizionare il sistema di finanziamento autonomico – tramite la riforma degli Statuti di autonomia ed il rafforzamento della cooperazione bilaterale – parte della dottrina ha parlato di una “caratteristica patologica del sistema che lascia intravedere una deriva del processo autonomico a cui si intreccia una tendenza altrettanto generalizzata in favore di uno sviluppo ad infinitum”229.

229 _{Cfr. F. Puzzo, “Le Costituzioni Finanziarie italiana e spagnola: esperienze a confronto”, in A. Cerri, G. Galeotti, P.} Stancati (a cura di), Federalismo fiscale … cit., p. 375. Sul crescente sviluppo dell’asimmetria tra le CCAA autonome spagnole dopo la riforma statutaria ed in maniera fortemente critica, cfr. R. Blanco Valdés, “La seconda decentralizzazione spagnola tra riforma confederale e Stato possibile”, in S. Gambino, Regionalismi … cit., pp. 103- 130.

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CAPITOLO III

FEDERALISMO FISCALE E COSTITUZIONE