La prospettiva comparatistica che si svilupperà nel corso dell’indagine tenderà alla ricostruzione dei sistemi costituzionali di federalismo fiscale spagnolo e italiano, del relativo sviluppo normativo e della giurisprudenza costituzionale in materia. Filo conduttore della comparazione risulteranno essere i principi fondamentali di autonomia, di solidarietà ed uguaglianza, positivizzati nelle Carte fondamentali dei due ordinamenti e posti a base della ricerca.
La parte centrale dell’analisi, pertanto, sarà riservata allo studio delle disposizioni costituzionali in materia di autonomia finanziaria e del processo normativo che ha caratterizzato il finanziamento di questi due Paesi: in Italia, dalla l. n. 281/1970 recante ‘Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle regioni a statuto ordinario’, fino alla legge n. 42 del maggio 2009 ‘Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione’; in Spagna, dalla costituzione delle Comunità autonome fino all’approvazione dell’ultimo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de 2009.
Con riferimento all’Italia e ricollegandoci all’insegnamento häberliano che vuole l’autonomia come parte della cultura giuridica europea, risulta importante ricordare sin da ora – al fine della difficile ‘messa a fuoco’ del complesso scenario italiano – che le istanze di federalismo fiscale nel nostro Paese, come noto, sono provenute (principalmente) dal partito politico della Lega Nord i cui consensi (sempre maggiori) si concentrano in quelli che risultano essere i territori ‘economicamente’ più sviluppati del Paese. Parte della dottrina, difatti, ha sostenuto che il successo
115 Nell’ampia bibliografia, cfr. almeno N. Bobbio, “Sui diritti sociali”, in G. Neppi Modona (a cura di), Cinquant’anni
di Repubblica italiana, Torino, 1997; A. Baldassarre, “Diritti sociali”, in Enciclopedia Giuridica XI, 1989; M.
Mazziotti, “Diritti sociali”, in Enciclopedia del Diritto, Milano, 1964, p. 805; G. Gurvitch, La dichiarazione dei diritti
sociali, Milano, 1944; M. Luciani, I diritti sociali, Padova, 1995; D. Pasini, Stato sociale e diritti dell’uomo, Milano,
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della proposta federale, dal punto di vista storico-politico, risulti “riconducibile alla rivolta fiscale delle regioni più ‘ricche’ e dei ceti produttivi del Nord, la quale si accompagna alle critiche nei confronti delle inefficienze e degli sprechi connessi alla gestione della spesa pubblica da parte delle amministrazioni centrali e, sovente, da parte delle amministrazioni meridionali”116. Secondo tale impostazione, pertanto, Il federalismo fiscale, dovrebbe costituire la “necessità” 117 dei territori del Nord dell’Italia nonché la soluzione della questione meridionale in quanto il Sud “non potendo più far conto sull’assistenzialismo sarebbe costretto ad uno sforzo che ne stimolerebbe la crescita e, a lungo andare, lo porterebbe a colmare il divario con il resto del Paese”118. Essenziale riferimento sarà diretto, dunque, alle rivendicazioni di tale partito politico che, fondando sulla secessione finanziaria e sull’attuazione di un ‘federalismo per dissoluzione’ la propria battaglia elettorale (come anche sulla ‘lotta all’immigrazione’) è divenuto oggi uno dei partiti politici più influenti del sistema partitico italiano. Riflesso, in parte, dell’attuale stato di ‘disorientamento’ politico e culturale del nostro Paese.119
Effettuata la ricostruzione del quadro costituzionale e normativo italiano, e dunque del ‘dover essere’ e dell’ ‘essere’, bisognerà interrogarsi su quale sarà il grado di solidarietà tra i territori una volta che il federalismo fiscale sará entrato a regime, e se i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali saranno effettivamente garantiti su tutto il territorio nazionale o se, al contrario, la tenuta della coesione sociale del nostro Paese rischia inevitabilmente di spezzarsi. In particolare, l’attuale assenza di un quadro certo di riferimento di tipo quantitativo – necessario per comprendere gli effettivi costi di attuazione della riforma federale – porterà ad interrogarsi sulla ‘sostenibilità’ del modello per il finanziamento delle funzioni oggi trasferite e, dunque, sulla esigibilità di quei diritti di cittadinanza costituzionalmente protetti120.
Ai fini comparatistici, l’analisi riguarderà l’esperienza costituzionale spagnola – sotto il profilo del finanziamento delle Comunità Autonome – proprio perché la stessa evidenzia la ‘difficoltà’ di trovare un ‘bilanciato equilibrio’ tra le esigenze di autonomia ed i principi di autonomia, solidarietà ed eguaglianza. Analizzare l’evoluzione dell’autonomia finanziaria spagnola – della cultura ‘federal – autonomistica’ dei livelli territoriali – porta ad interrogarsi sui meccanismi di solidarietà delineati fino ad ora e su quelli che si stanno attualmente disegnando, nonché sul
116 Cfr. G. Pitruzella, “Problemi e pericoli del ‘federalismo fiscale’ in Italia, in Le Regioni, n. 5, 2002, p.977. 117
Cfr. G. Pisauro, “Federalismo fiscale, questione settentrionale e questione meridionale”, in Italianieuropei, n. 1, 2009, p. 81.
118 Ibidem, p. 81.
119 Fra le critiche ricevute dalla Lega Nord si ricorda quella di Bruno Luverà che parla di quest’ultima come uno di quei movimenti che nel contesto europeo tendono ad utilizzare il regionalismo ed il federalismo al fine di indebolire gli Stati nazionali tramite la costruzione di piccole patrie che si fondano sull’ethnos. Cfr. B. Luverà, I confini dell’odio. Il
nazionalismo e la nuova destra europea, Bologna, 1999.
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valore che potrebbe assumere la cooperazione e la lealtà istituzionale tra i diversi territori. In particolare, con riferimento ai meccanismi di solidarietà, rileveranno i nuovi criteri stabiliti, all’interno dell’ultimo modello di finanziamento, per l’attribuzione e la redistribuzione delle risorse. Questi ultimi, difatti, tengono conto in maggiori misura dei fabbisogni di ogni territorio definendo maggiormente la forma di ‘regionalismo differenziato’ spagnolo.
La ratio della comparazione risiede nella convinzione secondo la quale la ricerca condotta sull’equilibrio tra esigenze di autonomia degli enti territoriali, i principi di solidarietà ed equità territoriale, la tenuta dei conti pubblici e l’effettività dei diritti in Spagna, può indicare il modus operandi per un Paese come l’Italia dove il decentramento finanziario – in presenza del forte divario territoriale di reddito – porta con sé il rischio di accrescere la disparità di trattamento tra i cittadini a seconda del loro luogo di residenza.
Ancora, l’elevato livello di maturazione del decentramento fiscale raggiunto in Spagna, il processo di consolidamento e di riequilibrio delle finanze pubbliche (almeno fino all’avvento dell’attuale attuale crisi economica) come anche la più lunga esperienza di decentramento fiscale – concretizzatasi nella cosiddetta ‘territorializzazione dell’imposta’ – ci portano a collocare lo studio di tale ordinamento prima di quello dell’ordinamento italiano in una sorta di ‘comparazione al contrario’. In particolare, può argomentarsi che oggi, in Spagna, ciò che maggiormente rileva nello studio del decentramento finanziario risulta essere la ricerca di un equilibrio fra i principi costituzionali della solidarietà e dell’autonomia in quanto la cuestión concernente lo squilibrio socio-economico fra le diverse Comunità autonome appare, in parte, ‘attenuata’ grazie alla riduzione delle differenza di base tra le diverse CCAA ed al raggiungimento di una sorta di ‘omogeneizzazione’ fiscale del regime autonomico.
In Italia, inversamente, continuano ad esistere delle profonde differenze fra i diversi territori dal punto di vista socio-economico e dell’effettivo esercizio dei diritti della persona. Ciò porta, ancora oggi, a ‘confondere’ i termini del federalismo fiscale ed a ricercare una maggiore garanzia dei meccanismi di solidarietà così come degli investimenti pubblici.
La scelta di disaminare per primo il sistema costituzionale di federalismo fiscale spagnolo è dettata (e spiegata), inoltre, dalla presenza di un ‘supplemento di indagine’ concernente il caso del regime di finanziamento especial delle Isole Canarie che, come cercheremo di mostrare, potrebbe costituire un sistema di riferimento per l’attuazione della cosiddetta ‘fiscalità di vantaggio’ nei confronti dei territori italiani economicamente più svantaggiati. Quest’ultima tematica sarà trattata,
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altresì, nella prospettiva comunitarista ed includerà un’analisi della recente giurisprudenza comunitaria in materia di fiscalità di vantaggio.
Alla luce delle soluzioni e dei modelli adottati dai due ordinamenti, l’ultima parte della ricerca sarà dedicata, quindi, all’analisi delle analogie e delle divergenze tra gli stessi. Si proverà ad individuare prospettive future e si rifletterà sulla necessità (o meno) di un ‘nuovo’ sistema costituzionale di federalismo fiscale in ciascuna delle due Costituzioni. Tale sistema costituzionale dovrebbe basarsi sull’equilibrio tra solidarietà ed autonomia, evitare la competitività fiscale tra i territori e salvaguardare l’eguaglianza ‘sostanziale’ dei cittadini nell’esercizio e nella fruizione dei propri diritti.
Infine, a mo’ di conclusione, si ritornerà alla iniziale premessa di metodo e di contenuto e si tenterà di dare risposta alle domanda inizialmente posta, e cioè se l’autonomia territoriale – nel nostro caso specifico l’autonomia finanziaria dei territori italiani e spagnoli – per come realizzata (ed in via di realizzazione), gode dei requisiti necessari (solidarietà, garanzia delle prestazioni sociali, cooperazione fra i territori) che fanno della stessa e del pluralismo territoriale, un “logro para la comunidad política y el ciudadano”121.
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CAPITOLO II