Dalla misura di contrasto alla povertà Sostegno per l'Inclusione attiva al Reddito di Inclusione.

Abbiamo visto nei paragrafi precedenti come il Sia abbia costituito una misura di contrasto alla povertà nata dall'esigenza di traghettare le politiche e gli interventi in materia di esclusione sociale e sostegno al reddito da un approccio categoriale, frammentato e di natura occasionale ad un assetto più organico con una governance chiara.

È illuminante riportare qui sinteticamente la parabola zoologica delle giraffe di Keynes ripresa da un autorevole giurista136 _{per illustrare la necessità di un rinnovamento dello Stato}

sociale.

Questa metafora spiega in modo suggestivo perché l'intervento delle Stato sia necessario per realizzare un'uguaglianza sostanziale.

Infatti se si lasciasse che l'evoluzione facesse il suo corso liberamente le persone e i nuclei familiari più fragili soccomberebbero al pari di ciò che capita alle giraffe con il collo più corto che riescono a mangiare solo pochissime foglie.

Inoltre senza un intervento esterno si produce un grande spreco perché le foglie che cadono a terra vengono calpestate e questo alimenta il conflitto tra le giraffe che sfocia in una ulteriore supremazia di quelle con il collo più lungo a scapito delle altre.

Perciò Ruotolo evidenzia che questa metafora mette in luce l'importanza che la società non venga abbandonata a sé stessa. "Un impegno raccolto dalla nostra costituzione che si basa su una precisa idea di libertà concreta ed effettiva"137_{,libertà di scelta, libertà dal bisogno e}

possibilità di autodeterminarsi, "facendo leva sul concetto della dignità umana che allude ad una vita confacente al valore dell'uomo"138 _{"perché non si vive, non si pensa, non si parla,}

non si agisce, non si partecipa da cittadini, se non si ha, prima, garantita un’esistenza libera e dignitosa"139_.

"Uno stato che si ritira nell'adempimento, costituzionalmente imposto, del dovere di rimuovere le disuguaglianze di fatto è uno stato che finisce per guardare alla sicurezza solo

136M. Ruotolo, La lotta alla povertà come doveri dei pubblici poteri. Alla ricerca dei fondamenti costituzionali

del diritto ad un'esistenza dignitosa, Fascicolo 2 maggio-agosto 2011, op cit. p. 421

137Ibidem p. 422

138F. Pizzolato, Il minimo vitale, op.cit. p. 15

139C.Tripodina in, Potenzialità e limiti del reddito di base. Risposte al questionario di etica e politica. Etica & Politica / Ethics & Politics, XIX, 2017, 1, pp. 135-142

nel senso della percezione soggettiva. È uno stato che non potrà che adottare politiche securitarie volte all'emarginazione del diverso e non già alla sua inclusione140_".

Come abbiamo visto il contrasto alla povertà negli ultimi anni, caratterizzati da una notevole crisi economica e sociale, è diventato di sempre più difficile realizzazione anche a causa delle profonde differenze tra le varie regioni italiane.

Un aspetto che da sempre ha contraddistinto l'assistenza, nonostante gli sforzi compiuti ultimamente dal governo, è "la frammentazione del suo finanziamento e la parzialità degli interventi in materia di legislazione sociale che ha caratterizzato questi ultimi anni di legislatura (....) non sembrano costituire i migliori presupposti per introdurre un cambiamento di prospettiva in senso generativo"141_.

Lungimiranti a riguardo le parole di un illustre giurista, che si riportano integralmente "si dirà che mancano i fondi per poter attuare politiche sociali conformi a quanto richiesto dai dettami costituzionali. Il che è almeno, in parte, vero ma non esonera dall'indagare a fondo su quali siano i mezzi scelti per realizzare i fini imposti dalla costituzione, su come le poche risorse siano allocate, su perché non si proceda ad una revisione delle attuali prestazioni economiche in vista di un più efficiente ed equo sistema di protezione sociale "142_.

Infatti l'auspicio di Ruotolo che si ottimizzasse l'utilizzo delle risorse anziché usare la loro scarsità come alibi per giustificare la scarsa efficacia degli interventi è stato realizzato dal Governo che ha adottato una legge delega ( Legge 15 marzo 2017 n. 33 Delega recante

norme a contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali ).

140Cfr M. Ruotolo in, Costituzione e sicurezza tra diritto e società, tratto dal libro, Costituzione e sicurezza

dello Stato, a cura di Alessandro Torre, Maggioli Editore, febbraio 2014 1° edizione, p. 588 e ss

141E.Innocenti, E.Vivaldi, Prestazioni a corrispettivo e capacità generativa, in studi Zancan, il Mulino, La lotta alla povertà, rapporto 2013 p. 125

In attuazione di tale legge delega dovranno essere emanati, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore, uno o più decreti per disciplinare: l'introduzione di una misura nazionale di contrasto della povertà, denominata Reddito di Inclusione, individuata come livello essenziale delle prestazioni da garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale, "il riordino delle

prestazioni di natura assistenziale finalizzate al contrasto alla povertà (escluse quelle di natura previdenziale rivolte alla fascia di popolazione anziana non più in età di attivazione lavorativa, le prestazioni a sostegno della genitorialità e quelle legate alla condizione di disabilità e di invalidità del beneficiario, cioè quelle previdenziali (...) il rafforzamento del coordinamento degli interventi in materia assistenziale143 _.

"Tale intervento si rende sempre più necessario (....) per correggere le sempre più evidenti distorsioni che il sistema attuale produce in termini di diseguaglianza tra persone, gruppi e generazioni e per rinsaldare la coesione sociale e il senso civico che fondano il patto di convivenza costituzionale e sociale del nostro Paese"144_.

Come abbiamo accennato nei paragrafi precedenti l'obiettivo di contrastare la povertà è stato uno dei fulcri delle politiche sociali dagli anni Novanta ad oggi e si è tradotto in diversi interventi consistenti perlopiù in prestazioni erogate in forma di trasferimenti monetari a persone o nuclei familiari con determinati requisiti individuali/familiari e con un reddito inferiore ad una certa soglia.

Queste misure hanno assorbito molte risorse nonostante spesso non siano state strutturate perché hanno avuto una natura sperimentale o sono state erogate una tantum.

Fra le più rilevanti troviamo: il reddito minimo di inserimento, il bonus straordinario per famiglie lavoratori e pensionati per il solo anno 2009, la carta acquisti, la nuova social card, l'assegno di natalità, il bonus per il quarto figlio, il bonus elettrico e bonus gas, l'assegno di

143Art. 1, lett. A e b, Legge 15 marzo 2017 n. 33

144E.Innocenti, E.Vivaldi, Prestazioni a corrispettivo e capacità generativa" in studi Zancan, il Mulino, La

disoccupazione involontaria (Asdi), la riduzione del cuneo fiscale per lavoratori dipendenti e assimilati "il cosiddetto bonus 80 euro).

Una grossa fetta di risorse è stata dedicata alle prestazioni pensionistiche assistenziali che sono tra quelle storiche e fra le quali è opportuno citare: le prestazioni per invalidi civili, ciechi civili e sordi, le pensioni di guerra, le pensioni o gli assegni sociali ed integrazioni al minimo delle pensioni e agli assegni familiari.

"Lo Stato assistenziale italiano è caratterizzato " da un forte squilibrio pensionistico, a svantaggio di tutti gli altri servizi di welfare (....) che ha finito per realizzare una iper- protezione del rischio vecchiaia e superstiti, a tutto discapito dei rischi e dei bisogni correlati ad altre fasi della vita, con ovvie implicazioni per i problemi di integrazione e di lotta alla povertà "145_.

Le caratteristiche della spesa pubblica volta a sostenere il reddito di persone e famiglie sono messe in luce in modo chiaro da questa breve sintesi " un reddito di base garantito esiste solo per due categorie di persone: gli anziani, grazie alle pensioni sociali ed i disabili, grazie alle pensioni di invalidità146_".

Fa quindi ben sperare da una parte la volontà contenuta nella legge delega di riordinare le prestazioni di natura assistenziale, elemento imprescindibile nella visione dei sostenitori del welfare generativo, i quali affermano che " non abbiamo una, ma tante forme di aiuto per affrontare lo stesso problema. Non servono quindi risorse aggiuntive ma una bonifica dei trasferimenti" 147_.

Esaminiamo di seguito alcune caratteristiche del REI.

145C. Colapietro , Alla ricerca di un welfare state sostenibile: il welfare generativo, op. Cit., p. 26 146F. Pizzolato, op. Cit. p. 60

147T. Vecchiato in, Povertà e welfarismi" tratto da Poveri e così non SIA, Studi Zancan, la lotta alla povertà, rapporto 2017,Il Mulino. p. 21

Gli aspiranti beneficiari dovranno provare di non superare le risorse economiche che consentano loro di accedere a tale misura producendo l’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), che tiene conto dell'effettivo reddito disponibile e di indicatori della capacità di spesa.

Anche nel REI è previsto che apposite equipe multidisciplinari, costituite negli ambiti territoriali, predispongano un progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa in collaborazione con le amministrazioni competenti sul territorio in materia di servizi per l'impiego, la formazione, le politiche abitative, la tutela della salute e l'istruzione. Anche in questo caso l'adesione al progetto, finalizzato all'affrancamento dalla condizione di povertà, non costituisce una semplice proposta ma è condizione necessaria per ottenere il beneficio.

"Ciò implica che l'erogazione di un reddito minimo sia condizionata alla disponibilità a partecipare ad un progetto, necessariamente personalizzato ed oggettivamente pubblico, di reinserimento sociale e lavorativo" 148_.

Il REI ha in comune con il SIA anche alcune altre caratteristiche; infatti entrambi prevedono: una presa in carico globale attraverso una valutazione muldimensionale del bisogno, una piena partecipazione dei beneficiari alla predisposizione dei progetti, un'attenta definizione degli obiettivi e un monitoraggio degli esiti, valutati sia in itinere che alla fine del percorso utilizzando strumenti di misurazione dell'impatto sociale.

L'accesso alla misura sarà riservato a coloro la cui valutazione multidimensionale del bisogno sia pari o superiore ad un determinato punteggio che sarà attribuito in base a criteri che dovranno essere individuati in uno dei decreti attuativi.

Il progetto personalizzato, che costituisce il fulcro della misura, dovrebbe essere articolato in due componenti: un beneficio economico ed un insieme di servizi alla persona nell'ambito della rete di servizi e interventi sociali previsti dalla legge 328/2000.

Uno dei criteri di accesso che avrà un peso importante è il requisito della residenza che dovrà essere disciplinato nei decreti attuativi.

Infatti la legge delega di cui sopra prevede che, nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione Europea, venga quantificata la durata minima del periodo di residenza nel territorio nazionale che consenta l'accesso al beneficio.

Questo potrebbe tradursi in una criticità perché negli ultimi anni, il criterio della «anzianità di residenza sul territorio ha trovato la forma più “raffinata” di esclusione dall’accesso ai diritti» sia a livello nazionale che, soprattutto, a livello regionale149 _.

A tale proposito si rammenta come la misura del SIA fosse rivolta a " cittadino italiano o

comunitario, ovvero familiare di cittadino italiano o comunitario non avente la cittadinanza di uno Stato membro che sia titolare del diritto di soggiorno o di diritto di soggiorno permanente, ovvero cittadino straniero in possesso di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.

Essere residente in Italia ed il requisito della residenza deve essere posseduto da almeno due anni al momento della presentazione della domanda".

Come afferma la giurista F. Biondi Dal Monte "Il condizionamento di molte prestazioni alla durata della residenza sul territorio contribuisce a delineare un sistema di tutela dei diritti a carattere fortemente locale, idoneo a pregiudicare non solo la condizione del cittadino straniero, ma anche quella del cittadino italiano proveniente, ad esempio, da un altro Comune o da un’altra Regione (....) La limitazione di certe prestazioni alla residenza prolungata sul territorio può, infatti, pregiudicare maggiormente gli stranieri, i quali, con ogni probabilità,

saranno residenti nel territorio nazionale/regionale/locale da un tempo inferiore rispetto ai cittadini "150_.

E' evidente come una eventuale riproposizione di questo criterio senza correttivi potrebbe essere gravemente pregiudizievole per alcune categorie di cittadini e addirittura lesivo del rispetto dell'uguaglianza sancito dalla costituzione.

Infatti, riprendendo la metafora delle giraffe di Keynes, si rischia che lo stato non salvaguardi le giraffe con il collo più corto che sono proprio quelle ad avere maggiore bisogno del suo intervento.

La nuova misura prevede una governance, un modello organizzativo e caratteristiche generali analoghe a quelle del SIA. Purtroppo ha ereditato dal Sia anche alcune criticità come quella che riguarda i finanziamenti, in quanto la legge di stabilità del 2016 prevedeva per il 2017 un miliardo di euro " un settimo di quanto le stime più prudenti calcolano necessario per il solo sostegno economico di tutti coloro che sono in povertà assoluta e bastante a coprire solo circa la metà dei nuclei famigliari con minori in questa condizione "151_.

Troviamo una analogia tra il SIA e il Rei anche rispetto alle priorità di destinatari; infatti il REI è destinato prioritariamente a nuclei familiari con figli minori o con disabili gravi a carico, donne in stato di gravidanza accertata.

È innovativa invece l'introduzione tra i potenziali beneficiari di persone di età superiore ai 55 anni in stato di disoccupazione.

Purtroppo anche questa misura continua ad escludere sia le persone sole che i nuclei composti da adulti al di sotto dei 55 anni di età anche se disoccupati.

Tra le novità positive che caratterizzano la nuova misura rispetto alle precedenti troviamo il fatto che " il nuovo strumento non sia più configurato come una carta acquisti, vincolata nelle 150F. Biondi Da Monte in, Lo stato sociale di fronte alle migrazioni. Diritti sociali, appartenenza e dignità

della persona, Gruppo di Pisa, pp. 45 e ss.

spese effettuabili, ma come somma di denaro, il cui ammontare dovrebbe essere non in somma fissa, ma proporzionale alla distanza dall'ISEE" 152_.

Sembra che uno degli ulteriori aspetti innovativi che consentirà che questa misura sia più equa ed efficace riguarderà la mancanza di criteri preferenziali legati all'età dei figli minori.

Infatti la legge delega non fa riferimento all'età dei figli mentre la misura del Sia era destinata prioritariamente ai nuclei con bambini minori di tre anni incurante della giusta osservazione della sociologa Chiara Saraceno: "come se non si sapesse che il costo dei figli aumenta, non diminuisce, con l’età"153_.

È auspicabile che il Governo non prenda iniziative difformi nell'emanare i decreti attuativi anche perché, diverse ricerche sull'argomento, dimostrano che l'esposizione al rischio di povertà o di esclusione non dipende tanto dall'età dei figli quanto dal loro numero.

I bambini sono molto vulnerabili alle conseguenze del vivere in una famiglia che si trovi in una situazione di povertà.

Oltre alle conseguenze che una grave deprivazione materiale, che comporta la difficoltà di nutrirli e vestirli adeguatamente, può avere sulla loro salute, i bambini subiscono ripercussioni molto negative in seguito alla difficoltà o impossibilità dei genitori di pagare alcuni servizi (le rette degli asili, le mense scolastiche, i testi scolastici, gli scuolabus, le gite scolastiche o altre attività volte alla socializzazione) importanti per una loro crescita equilibrata.

È suggestiva la definizione data loro di “bambini senza domani"154 _{e riguarda soprattutto}

coloro che vivono nelle aree con più carenza di servizi e nei quartieri disagiati delle grandi città.

152Ibidem p. 512

153C. Saraceno, L'equità che manca alla manovra, reepribile su la voce.info.

Per restituire a questi bambini la possibilità di costruirsi un futuro sano, non sono sufficienti i trasferimenti monetari ma si dovrebbero creare nelle aree più disagiate servizi accessibili per le fasce più deboli e indifese della nostra società.

Nel percorso per l'approvazione del REIS è stato importante il contributo dell'Alleanza contro la povertà costituitasi alla fine del 2013, che raggruppa un insieme di soggetti sociali che hanno deciso di unirsi per contribuire alla programmazione ed implementazione di adeguate politiche pubbliche contro la povertà assoluta nel nostro Paese.

A questo scopo, il 14 aprile del 2017, l'Alleanza contro la povertà ha firmato un Memorandum d'intesa con il Governo, in merito all'attuazione della legge 15 marzo 2017 n. 33, istitutiva del Reddito di inclusione che dovrebbe essere recepito nel prossimo decreto attuativo.

Il docente emerito di Statistica Economica all’università di Padova, Ugo Trivellato155 _valorizza

il Memorandum citato perché è l'innovativo prodotto di un confronto tra un insieme di soggetti sociali costituitosi con l'obiettivo di contrastare la povertà.

Vediamo ora alcuni aspetti salienti di questo documento.

È importante premettere che il Governo ha riconosciuto all'Alleanza contro la povertà il merito di aver sensibilizzato l'attenzione dell'opinione pubblica e aver sollecitato l'adozione anche in Italia di una misura strutturale di contrasto alla povertà, che costituisce il fondamento per lo sviluppo di un sistema di welfare più equo.

L'alleanza ha formulato alcune proposte per i decreti attuativi che dovranno dare gambe alla legge delega, rispettandone i principi, l'assetto e i criteri già normati.

Nel documento viene chiesto al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali di disciplinare i criteri per l'accesso alla misura prevedendo una doppia soglia.

Si propone di affiancare all’usuale indicatore della condizione economica complessiva, l’Isee, un ulteriore indicatore della condizione reddituale, l’Imsre.

155U. Trivellato , Per il reddito di inclusione arriva un buon memorandum, 3 maggio 2017 reperibile su la voce.info

Infatti questo indicatore è al netto del canone di locazione che costituisce la voce di spesa più elevata e anche tra la più varia fra le diverse aree del paese.

Questo permetterebbe di misurare meglio l'effettiva capacità di spesa della famiglia e di tenere conto delle rilevanti differenze del costo della vita nei vari contesti territoriali.

La doppia soglia permetterebbe di accedere al beneficio anche ad alcuni proprietari di prima casa in condizioni di povertà ed escluderebbe coloro che possiedono un cospicuo patrimonio immobiliare.

E' stata considerata adeguata per accedere alla misura una soglia sotto la quale si possa accedere al beneficio, non inferiore ai 6.000 euro (questa soglia si colloca al di sopra di quella usata per la misura SIA) .

Nel Memorandum si formula inoltre la proposta che l'importo del beneficio economico del REI venga differenziato in base al reddito e il relativo importo venga calcolato anche in proporzione all'ampiezza del nucleo familiare.

Si prevede inoltre che dall'importo così determinato vengano sottratte eventuali altre prestazioni assistenziali percepite dal nucleo ad eccezione dell'indennità di accompagnamento e altre di analoga natura.

Il gruppo di lavoro Reddito di Inclusione Sociale (REIS), sostenuta dall’Alleanza contro la povertà in Italia ha presentato la proposta il 14 ottobre 2014 e ha cercato di dare un senso alla condizionalità dei percorsi d’inclusione sociale previsti nel REIS alla luce dei principi del welfare generativo, evidenziando che «si tratta di trasformare l’aiuto ricevuto con il REIS in ore di impegno che l’interessato offre in attività utili per la comunità e per sé stesso. (…) Le attività possono essere svolte con le associazioni di volontariato, con i soggetti del Terzo Settore e con gli enti pubblici. (…); anche le forme possono risultare le più varie, spaziando dall’impegno orario nel volontariato o negli enti pubblici alla partecipazione a percorsi formativi e ad altre forme individuate dalla creatività locale». Si tratta dunque di " sollecitare i

doveri si solidarietà e di sperimentare forme inedite di assunzione di responsabilità, collettive e individuali, nella direzione della migliore garanzia dei diritti sociali" 156_.

Ci si augura che queste proposte, ispirate dai principi del welfare generativo, vengano recepite nei decreti attuativi della legge delega che disciplina il REI in modo da superare definitivamente la logica assistenzialistica che ancora domina diversi aspetti del nostro stato sociale.

Una misura a favore delle persone che vivano una condizione di povertà con carattere universalistico, che possa essere assimilata ad alcune forme di reddito minimo garantite in altri Paesi, non è ancora stata approvata.

Le misure adottate finora non hanno mai previsto le risorse necessarie per far fronte ai bisogni di tutte le persone in stato di povertà assoluta e non garantivano nemmeno la continuità di reddito in situazioni di discontinuità lavorativa.

Infatti non avevano come destinatari le persone precarie, inoccupate, o nella condizione