Dal modello di base a quello per la riforma dello zucchero.

Per tentare di riprodurre il processo di riforma dell’OCM zucchero, ed il ruolo della Commissione al suo interno, è necessario considerare come gli elementi del modello di riferimento si inseriscono nel contesto dei risultati del caso studio. La formalizzazione proposta, pur mantenendo la sua validità per considerazioni di carattere generale, presenta alcuni limiti nel momento in cui si passa ad analizzare un contesto negoziale specifico come quello relativo allo zucchero. L’obiettivo di questo paragrafo è di esplicitare i limiti più rilevanti del modello ed individuare una soluzioni formali che permettano di superarli.

In primo luogo i risultati generali del caso studio mettono in evidenza come sia rilevante la procedura legislativa all’interno della quale si sviluppano le interazioni tra Commissione e Stati membri. Per la definizione delle politiche agricole nel periodo di tempo a cui si riferisce l’analisi è operativa la procedura di consultazione. Nei capitoli introduttivi di questo lavoro sono state individuate per ognuna delle fasi della procedura di consultazione le Istituzioni che assumono la “regia” del processo decisionale. In estrema sintesi per la consultazione la fase di definizione delle proposte legislative è sotto il controllo della Commissione, mentre il Consiglio dei Ministri Agricoli ha un ruolo centrale nella definizione del compromesso politico sui temi maggiormente controversi. Infine, attraverso una delega prevista nei trattati, la Commissione ritorna al centro del processo decisionale nella fase di implementazione, nella quale vengono definiti e redatti i regolamenti applicativi del quadro normativo generale. Questo scambio di ruoli tra le diverse Istituzioni Europee non è catturato dal modello di riferimento, il quale si limita ad ipotizzare l’esistenza di una arena comune dove interessi differenti si confrontano senza specificare i meccanismi che la regolano. Il modello non permette quindi di far muovere la “cabina di regia” del negoziato durante il suo svolgimento, e tanto meno permette di incorporare le caratteristiche di un istituzione complessa come il Consiglio dei Ministri, definendo per tutte le sue componenti un ruolo specifico. Quello che il modello permette di fare è decidere a priori in che contesto si svolgerà il negoziato. Variando il parametro infatti si può passare da un contesto negoziale puramente intergovernativo, che rappresenta bene lo svolgimento del Consiglio dei Ministri agricoli, ad un contesto sovranazionale in cui la Commissione recita un ruolo attivo nel promuovere istanze comunitarie, che può essere assimilato alla fase di definizione del proposal e di implementazione.

In sintesi, le caratteristiche del modello di riferimento impongono di operare una scelta rispetto alla fase della procedura sulla quale concentrare l’analisi. In base agli scopi del presente lavoro è stato scelto di limitare l’analisi a quelle fasi in cui la Commissione, da un punto di vista operativo, è al

centro della scena negoziale. Nello specifico alla fase di definizione delle proposte legislative e la fase di implementazione.

In termini generali una scelta di questo tipo conduce a formulare alcune ipotesi rispetto al ruolo che la Commissione svolge sulla determinazione del compromesso politico. In sintesi si ipotizza che la Commissione, attraverso il lavoro svolto durante la fase di definizione del proposal, abbia un’influenza diretta sulla possibilità di formazione di minoranze di blocco all’interno del Consiglio. Quindi, pur non esprimendo un voto all’interno del consiglio, gioca un ruolo nelle dinamiche politiche che determinano l’accordo. Questa è un ipotesi forte ma coerente con i risultati del caso studio, e necessariamente introdotta nell’analisi per poter confrontare i risultati della fase di definizione delle proposte legislative ed esprimere un giudizio sui differenti risultati del modello. Per quel che riguarda invece la fasi della procedura da osservare attraverso il modello è stato deciso di concentrare l’analisi alle dinamiche che portano alla definizione del proposal, tralasciando la fase di implementazione. Le ragioni di questa scelta risiedono nelle specificità delle procedure di implementazione descritte nei capito introduttivi. Nei trattati sono stabilite le procedure che regolano la definizione dei regolamenti applicativi attraverso il lavoro dei comitati di gestione e regolazione. Di fatto la procedura della definizione dei regolamenti generali viene riproposta in piccolo nei comitati per le n misure applicative necessarie ad implementare le norme di carattere generale decise dal Consiglio. Su ognuna delle misure sarebbe stato necessario valutare la posizione degli Stati membri e della Commissione e le loro determinanti, elevando di molto la complessità dell’analisi. Per mantenere semplice la formulazione matematica e leggibili i risultati più rilevanti sembra opportuno limitare l’analisi alla sola fase di definizione del proposal, valutando poi i risultati del lavoro della Commissione in relazione a quanto emerso dall’accordo in sede di Consiglio dei Ministri Agricoli grazie all’ipotesi formulata precedentemente.

Un secondo aspetto del modello di riferimento che va analizzato è la uni-modalità delle scelte degli attori. Il modello condensa in una sola variabile la posizione dei Paesi rispetto alla possibilità di riformare o meno un dato settore. Da quanto emerso dal caso studio, il processo di definizione del proposal, e poi il Compromesso in consiglio, avvengono su una serie di argomenti presenti sul tavolo negoziale. Su ogni argomento gli Stati membri esprimono le loro posizioni che si modificano nel corso del tempo. Si determina quindi la necessità di inserire nel modello una pluralità di scelte da parte di ogni soggetto, ognuna delle quali relativa ad un singolo argomento negoziale. Nella formalizzazione vengono previste una serie di scelte che compongono il vettore delle strategie dei giocatori. Nella logica del modello, accanto al vettore delle scelte è necessario strutturare un vettore delle preferenze che sintetizzi l’orientamento del Paese rispetto ad ogni singolo argomento. I valori

da inserire nei vettori delle preferenze sono ricavati a partire dal caso studio sullo zucchero, secondo una logica che verrà descritta nel paragrafo dedicato alla determinazione dei parametri.

Il terzo limite del modello di riferimento è quello di non prevedere esplicitamente alcuna formalizzazione per gli strumenti che la Commissione utilizza in concreto nello svolgimento del ruolo di guida del negoziato. Esso si limita a descrivere le tendenze negoziali generali senza indicare quali iniziative la Commissione prenda sui singoli Paesi per costruire un proposal che possa trovare l’appoggio di un nutrito numero di Stati membri. Al fine di superare questo limite è necessario incorporare nel modello le considerazioni sulla logica che guida la Commissione riguardo all’utilizzo di questi strumenti ed alla loro natura emerse attraverso l’analisi documentale. Quest’ultima mostra come la Commissione sia particolarmente interessata ad evitare che rispetto ad alcune delle sue proposte legislative si determinino minoranze di blocco all’interno del consiglio dei Ministri, le quali, rendendo incerto l’andamento della definizione del compromesso, potrebbero mettere in pericolo la salvaguardia delle prerogative della Commissione per la riforma. La Commissione quindi valuta con molta attenzione le posizioni dei Paesi sugli aspetti centrali della politica, e nello specifico considera in modo particolare quegli Stati che si collocano nell’immediato intorno delle sue posizioni su argomenti rilevanti dal suo punto di vista. La Commissione, seguendo la logica appena esposta, opera delle scelte in merito ad una serie di modifiche da introdurre alla proposta legislativa, con lo scopo di andare incontro alle posizioni di quegli Stati membri che risultando decisivi per costruire un maggiore consenso intorno agli aspetti della riforma imprescindibile per la Commissione. Inoltre, la logica con cui le compensazioni vengono determinate deve tenere conto della posizione degli Stati membri e della distanza tra questa e gli outcome negoziali privilegiati dalla Commissione. A livello generale quindi il modello deve cercare di replicare la logica appena esposta salvaguardando le determinanti della dinamica dei replicatori. In sintesi è necessario trovare un compromesso che permetta di valutare il lavoro della Commissione ed contempo mantenga il ruolo centrale delle posizioni degli Stati membri, e dei relativi vincoli, nella determinazione della dinamica del gioco. Questo ultimo punto verrà discusso in maniera più articolata una volta descritto il modello.