Fra le prescrizione contenute nel piano regolatore generale vi sono quelle di localizzazione che consistono nell’individuazione delle aree destinate alla realizzazione di opere pubbliche (art. 7 L. 17 agosto 1942 n. 1150).
La localizzazione è rilevante nella disciplina delle espropriazioni, poichè nel momento in cui diventa efficace l’atto di approvazione del P.R.G., sorge sulle aree su cui le opere pubbliche sono localizzate, il vincolo preordinato all’espropriazione (art. 9 T.U. espropri).
Il D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (T.U. Espropri) ha introdotto delle innovazioni per quanto riguarda l’apposizione dei vincoli preordinati all’esproprio (il T.U. espropri richiama espressamente solo questa categoria) infatti configura questo tipo di vincoli come presupposto indispensabile per dare avvio al procedimento
espropriativo. Pertanto se non è stato previamente apposto il vincolo l’espropriazione è illegittima.
Per quanto riguarda l’iter del procedimento espropriativo l’art. 8 del T.U. Espropri stabilisce che il decreto di esproprio80 può essere emanato qualora:
- l'opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico
generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all'esproprio;
- vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità (che si intende disposta quando l’autorità espropriante approva il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità ovvero quando è approvato un piano attuativo o negli altri casi previsti da leggi settoriali);
- sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l'indennità di esproprio.
Il T.U. Espropri prevede più modalità di apposizione del vincolo, distinguendo fra apposizione direttamente mediante piano urbanistico generale (art. 9 T.U. Espropri) e apposizione mediante atti di natura diversa dal piano urbanistico generale (art. 10 T.U. Espropri) se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica
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Il decreto di esproprio è il provvedimento che determina il trasferimento della
utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, e che hanno l’effetto di variante automatica al P.R.G81:
a) L’art 9 T.U. Espropri stabilisce che il vincolo localizzativo è apposto “quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità”.
Dunque, la nascita del vincolo deriva, in questo caso, dall’approvazione (da parte della regione) del piano urbanistico o di una variante, che contenga la localizzazione dell’opera.82
Questa è l’ipotesi normale o generale di imposizione del vincolo, che si ha quando l’opera da realizzare è conforme allo strumento urbanistico, infatti il piano regolatore generale deve indicare sia le zone omogenee ma anche le localizzazioni delle opere pubbliche. Quindi si nota che la scelta del legislatore nazionale, all’art. 9 del T.U. Espropri, è quella di attribuire allo strumento urbanistico generale il compito di apporre il vincolo preordinato all’esproprio; una scelta criticabile perché si risolve in un irrigidimento degli strumenti urbanistici generali, il cui compito dovrebbe essere quello di delineare le linee generali di sviluppo del territorio comunale e non anche quello di localizzare gli interventi pubblici.
81
URBANI-CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti, Torino, 2013, 315.
82
Per la formazione del P.R.G. sono previste due fasi: adozione da parte del
Comune (in particolare compete al consiglio comunale) e approvazione da parte della regione.
Tuttavia occorre osservare che alcune regioni, tra cui la Toscana hanno optato per la scissione del piano regolatore generale in piano strutturale e piano operativo (in Toscana quest’ultimo prima era denominato Regolamento urbanistico). In Toscana la L. r. 18 febbraio 2005, n. 30 (che disciplina l’espropriazione per pubblica utilità nella regione Toscana) all’art. 7 prevede che i vincoli preordinati all’esproprio siano apposti dal piano operativo (disciplinato dall’art. 95 della L. r. 10 novembre 2014, n. 65), o da una sua variante, e dai piani attuativi (disciplinati a partire dall’art. 100 della L. r. 10 novembre 2014, n. 65).
Tra le novità introdotte dal D.P.R. n. 327/2001 merita segnalazione anche il comma V dello stesso art. 9, ove è previsto che “nel corso dei cinque anni di durata del vincolo preordinato all’esproprio, il Consiglio comunale può motivatamente disporre o autorizzare che siano realizzate sul bene vincolato opere pubbliche o di pubblica utilità diverse da quelle originariamente previste nel piano urbanistico generale”. In tal caso, prosegue la norma, “se la Regione o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano urbanistico generale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni (meccanismo del silenzio-assenso), decorrente dalla ricezione della delibera del Consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la
determinazione del Consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l’efficacia”83.
E’ evidente la differenza rispetto a quanto prescritto dal previgente art. 1, comma 4, L. 3 gennaio 1978, n. 1 (abrogato per effetto dell’entrata in vigore del T.U. Espropri): mentre secondo quest’ultimo, in tutti i casi in cui l’area è già destinata a servizi pubblici la scelta di realizzare un’opera pubblica non conforme alle previsioni di P.R.G. non necessita del procedimento di variante al piano; ai sensi del citato art. 9, invece, ciò che conta ai fini dell’attivazione del procedimento di variante è la presenza o no del vincolo preordinato all’esproprio. In altri termini, alla luce della normativa del T.U. solo se è stato già apposto il vincolo preordinato all’esproprio, l’approvazione di un progetto di opera pubblica diverso da quello previsto dal piano non necessita l’avvio di un procedimento di variante ordinaria (che richiede tempi lunghi, in quanto segue lo stesso iter di formazione del P.R.G).
b) L’art. 10 del T.U. Espropri disciplina il caso in cui l’opera pubblica che si intende realizzare non è contemplata nello strumento urbanistico. Infatti il comma I dell’art. 10 stabilisce che “Se la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all'esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto, su richiesta
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E’ lo stesso procedimento di variante semplificata disciplinato all’art. 19, comma II T.U. Espropri.
dell'interessato ai sensi dell’art. 14, comma IV, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero su iniziativa dell'amministrazione competente all'approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico”.
La conferenza di servizi o l’accordo di programma, consentendo la partecipazione di tutte le amministrazioni interessate, fanno conseguire l’acquisizione dell’assenso dell’amministrazione regionale, senza il complesso procedimento di approvazione di una variante.
In particolare l’accordo di programma disciplinato dall’art. 34 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, raggiunto tra amministrazioni statali, regionali, provinciali, comunali, può a seconda delle ipotesi, avere effetto di variante degli strumenti urbanistici (con imposizione del vincolo preordinato all’esproprio), o anche un effetto di approvazione del progetto dell’opera (con dichiarazione della pubblica utilità) inclusa nel programma dei lavori dell’amministrazione. Infatti i commi IV, V,VI stabiliscono:
- “l’accordo, consistente nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale
della regione. L'accordo, qualora adottato con decreto del presidente della regione, produce gli effetti della intesa di cui all'articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, determinando le eventuali e conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e sostituendo le concessioni edilizie, sempre che vi sia l'assenso del comune interessato”84;
- “Ove l'accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici, l'adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza”85;
- “Per l'approvazione di progetti di opere pubbliche comprese nei programmi dell'amministrazione e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti si procede a norma dei precedenti commi. L'approvazione dell'accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni”86.
L’art. 10 comma I stabilisce che l’altro atto da cui può derivare l’effetto di variante alla pianificazione urbanistica locale è l’atto conclusivo contenuto nel verbale della conferenza di servizi.
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Art. 34, comma IV, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
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Art. 34, comma V, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
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Tale atto viene assunto in base alla maggioranza delle posizioni espresse dalle amministrazioni convenute.
Invece il riferimento dell’art. 10, comma I ad altri atti, “anche di natura territoriale”, fa riferimento alla possibilità che il vincolo espropriativo sia apposto anche mediante un piano di livello sovracomunale.87
L’art. 10, comma II disciplina un ulteriore caso, quello della c.d. variante semplificata: quando l’opera non è contemplata nello strumento urbanistico vigente “Il vincolo può essere altresì disposto, dandosene espressamente atto, con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, anche su richiesta dell'interessato, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 19, commi II e seguenti.
L’art. 19, comma II del T.U. Espropri ha introdotto la c.d. variante semplificata per la realizzazione di singoli interventi (quindi anche questa è una variante speciale) che si fonda su un procedimento accelerato in cui l’approvazione da parte del consiglio comunale del progetto preliminare o definitivo equivale ad adozione della variante, mentre la fase dell’approvazione regionale si svolge con il meccanismo del silenzio-assenso. Il silenzio-assenso regionale si forma se la regione non manifesta il suo dissenso entro novanta
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Ad esempio la conferenza di servizi decisoria di cui all'art. 3 D.P.R. 18 aprile
1994 n. 383, per la localizzazione di opere statali o di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici (vedi URBANI-CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti, Torino, 2013, 310).
giorni dalla ricezione della delibera del Consiglio comunale e della relativa documentazione.
Altro elemento innovativo del procedimento di imposizione dei vincoli localizzativi è costituito dell’art. 11 T.U. Espropri che riguarda la partecipazione degli interessati. Tale articolo prevede l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento di imposizione del vincolo preordinato all’esproprio, a favore dei proprietari (che risultano dai registri catastali) dell’area, sulla quale è prevista l’imposizione medesima, al fine di consentirgli di far valere le loro ragioni attraverso la formulazione di osservazioni che devono essere valutate dall’autorità espropriante.
L’obbligo di comunicazione è necessario nei soli casi degli art. 10 e 19, che riguardano l’imposizione del vincolo mediante una variante speciale, cioè finalizzata alla realizzazione di una singola opera pubblica. L’obbligo di comunicazione è invece escluso nel caso in cui il vincolo sia destinato ad essere imposto con l’approvazione di una variante generale, in quanto si tratta di un atto rivolto ad una pluralità di soggetti. In ogni caso la comunicazione deve precedere l’approvazione del progetto definitivo, essendo a quest’ultima riconnessa per implicito anche la dichiarazione di pubblica utilità88.
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SAITTA, Verso un giusto procedimento espropriativo, in rivista Diritto