Natura giuridica delle Autorità di Sistema Portuale

Sin dalla nascita delle Autorità di Sistema Portuale la domanda che si pose la Giurisprudenza Italiana fu in merito alla natura giuridica di tale ente. Uno dei motivi che sollevò il bisogno di un’analisi più approfondita fu il metodo di assunzione dei Segretari Generali utilizzato all’interno dell’Autorità di Sistema Portuale.

Questi, in base a quanto disposto all’Articolo 10, III comma L. 84/94 è assunto attraverso contratto di diritto privato. Tutto ciò sembra contrastare con la natura intrinseca delle Autorità di Sistema Portuale poiché a norma dell’Art 6.5 della Legge 84/94 tali enti sono “pubblici non economici, di rilevanza nazionale a ordinamento speciale, dotati di autonomia amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria.” Il Consiglio di Stato ha evidenziato che la legge, attraverso la riforma, puntava a “liberare la parte pubblica da compiti di mera gestione delle attività produttive […] affidando solo compiti neutrali di regolazione.”2 Il Consiglio è rimasto fedele all’interpretazione data e anche successivamente ( Cfr. Consiglio di Stato 6146/14) ha confermato che le Autorità di Sistema Portuali svolgono attività di natura non economica, di interesse pubblico, in funzione dell’attività da loro svolta.

L’opinione è stata successivamente confermata dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite3. Analizzando il giudizio di Cassazione si può dedurre che le Autorità di Sistema Portuale siano enti pubblici non economici. Sempre secondo la Corte di Cassazione le attività da loro svolte sono riconducibili all’alveo delle funzioni statali e perciò non possono essere ricomprese in un attività d’impresa. Il contenzioso4 ha avuto origine dalla posizione assunta dall’Amministrazione ricorrente, secondo la quale i canoni percepiti dall’Autorità di Sistema Portuale, derivanti dalla concessione a terzi di beni demaniali all’interno del porto fossero da considerarsi rilevanti ai fini dell’imposizione sul reddito.

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Consiglio di Stato 4656/2000 3

Cass., Sezioni Unite, 13 Giugno 2016, n° 12085 4

L’Autorità Portuale coinvolta è l’l’Autorità Portuale del Mar Ionio, poiché il porto in questione è quello tarantino.

Per l’Amministrazione coinvolta i beni dovevano essere considerati reddito d’impresa. La Corte di Cassazione tuttavia ha dichiarato tale tesi non coerente con i principi presenti nell’ordinamento Italiano in materia, in quanto i canoni percepiti dalle Autorità di Sistema Portuale per la concessione di aree demaniali marittime non sono soggetti a IRES o IVA.

La ratio di tale deroga fiscale deriva dalla natura dell’Autorità di Sistema Portuale. Esso è un organo sorto a garanzia del corretto funzionamento dei porti Italiani e le ADSP sono soggette al potere statale attraverso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Pur essendo stata chiarita la questione in oggetto dal punto di vista nazionale, altrettanto non si può affermare per ciò che concerne l’Unione Europea.

Già da tempo la Commissione ha dichiarato di voler che lo Stato Italiano si uniformasse, applicando l’IRES sui Porti nazionali. Le ADSP sono state da sempre esentate in base alla loro natura di ente pubblico non economico ma la situazione potrebbe variare a breve in quanto l’esenzione a cui sono sottoposte le Autorità di Sistema Portuale vengono viste come violazione dei principi del libero mercato. La divergenza di opinioni non sembra poter raggiungere un compromesso: Da una parte l’Italia afferma con forza che le Autorità di Sistema Portuali siano enti pubblici non economici, dall’altra parte l’Unione Europea dichiara a gran voce il contrario, basandosi sui canoni percepiti a seguito di autorizzazioni e concessioni, vedendo dietro a questa esenzione fiscale una sorta di aiuto di stato indiretto. Per il Codice della Navigazione tale canone va percepito come imposta, non assimilabile assolutamente ad un canone di locazione.

Il braccio di ferro con l’Unione Europea in materia portuale non è solamente Italiano: Tempo fa l’Autoridad Portuaria de Bilbao ha deciso di voler impugnare la decisione dell’Unione Europea che, anche nei confronti dei porti Spagnoli, sottolineava le agevolazioni fiscali come ostacolo alla legittima concorrenza portuale. Tutto ciò sta portando a non vedere così lontana una collaborazione tra i due Paesi sopracitati per fronteggiare insieme le richieste giunte dalla Commissione Europea, anche se ad oggi gli strumenti di tutela utilizzati da Italia e Spagna sembrano ancora molto distanti, poiché l’Italia prosegue la via del dialogo mentre la Spagna è intenzionata a ricorrere alla

Corte di Giustizia. In Gazzetta Ufficiale Ue è stata infatti pubblicata la pendenza della causa (numero T/126-20) tra il porto di Bilbao e la Commissione Europea.

I motivi aditi dalla ricorrente sono cinque: In primo luogo la “violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE”, in quanto l’esenzione fiscale non costituisce un vantaggio, piuttosto un onere economico.

In secondo luogo “violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in relazione all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in quanto la Commissione, nell’analizzare la sussistenza di un vantaggio, non ha eseguito un’analisi completa dei dati disponibili.”

In terzo luogo la “violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto l’esenzione fiscale non falsa né minaccia di falsare la concorrenza e non incide sugli scambi tra Stati membri.”

Altri motivi evidenziati dalla ricorrente sono la “violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE,” (poiché viene sostenuto che le misure di esenzione non costituendo un eccezione non possono annoverarsi come aiuti di stato.) e la questione per cui, se dovessero essere considerati come aiuti di stato sarebbero in ogni caso atti compatibili con il mercato interno.

L’Italia, pur cercando di risolvere il contrasto di vedute attraverso il dialogo, vede la posizione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ferma e decisa: il Ministro, pur avendo dichiarato espressamente la volontà di non sollevare alcun contenzioso giurisdizionale con le Istituzioni Continentali,5 ha informato la Commissione Europea dell’intenzione di non seguire le richieste giunte da Bruxelles. La ratio, che è stata sottolineata dal ministro in una nota, è desunta dalle diverse funzioni svolte dall’Autorità di Sistema Portuale e le Autorità Marittime: Sono proprio quest’ultime che svolgono servizi portuali e tecnico-nautici, non le ADSP.

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https://www.assoporti.it/media/5328/comunicato-conferenza-nazionale-ottobre- 2019.pdf

Queste devono essere intese come enti pubblici non economici, con indirizzo di programmazione e controllo.

La domanda sorge spontanea: se l’Unione Europea riuscisse nel suo intento e portasse la trasformazione dell’Autorità di Sistema Portuale in Società per Azioni? Sarebbe da considerarsi come abuso? A parer mio, ritengo che la forza dell’Unione Europea sia sempre riposta nell’equilibrio di potere mantenuto tra l’Unione e i Singoli Stati membri.

Al di là di qualsivoglia idea politica, un eventuale svolta in tal senso recherebbe non poche crepe ad una legge, L. 84/94, che ha ricevuto già molti colpi negli anni e che, in caso di revisione porterebbe ad una totale modifica dell’istituzione sorta con essa.

L’ipotesi che aleggia nell’aria non è quindi considerata da molti6 idonea a raggiungere lo snellimento delle Autorità di Sistemi Portuali poiché “in quanto società pubbliche, dovrebbero comunque assoggettarsi ai rilevanti adempimenti previsti dall’ordinamento su tali società, non dissimili da quelli gravanti sulle amministrazioni e non realizzabili per le implicazioni enormi che avrebbero sugli assetti proprietari e gestori dei porti italiani”.

L’Autorità di Sistema Portuale svolge “attività sostitutiva e integrativa e, in ogni caso, ausiliaria dello Stato, perseguendo la finalità di amministrare i porti e consentirne la gestione con la partecipazione di strutture pubbliche e private interessate.”7

6 Carbone-Munari, “I porti italiani e l’Europa”, Franco Angeli 2019 7