Le novità della Ley orgánica n. 2 del 2012: se i controlli esterni non sono più qualificati come tali

Aldilà del dibattito sulle prospettive e sulle eventuali esigenze di modificare la configurazione del sistema dei controlli nell’ordinamento spagnolo, non si può non fare riferimento anche ad alcune novità normative concernenti gli enti locali introdotte al momento dell’approvazione della Ley

orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera n. 2 del 2012,

modificata dalla Ley orgánica n. 9 del 2013, in cui si introducono alcune previsioni che in tutto e per tutto sono riconducibili ad un’attività di controllo pur non essendo definite come tali. A tal proposito va, anzitutto, notato che all’art. 11.3 della Ley orgánica in esame si prevede che il principio dell’equilibrio di bilancio sia vincolante anche per gli enti locali che, in caso violazione dello stesso, saranno tenuti ad elaborare un piano di riequilibrio che consenta di rispettare tale principio entro l’anno successivo a quello in cui esso viene adottato (art. 22).

Per quanto concerne gli enti locali, in particolare, il piano economico– finanziario dovrà essere approvato dall’organo consiliare: solo per alcuni particolari enti locali42 sarà necessario trasmettere tali piani al Ministero delle finanze e delle amministrazioni pubbliche per la sua approvazione definitiva e per lo svolgimento dell’attività di monitoraggio sulla sua attuazione, a meno che la comunità autonoma di riferimento non svolga, in base a quanto sancito nello statuto, la tutela finanziaria nei confronti degli enti in questione (art. 23). Il Ministero o la comunità autonoma elaboreranno con cadenza semestrale rapporti relativi al grado di attuazione dei piani presentati (art. 24) e, in caso di scostamento, trovano applicazione le «misure coercitive» previste all’art. 25 che impongono il blocco dei crediti; la costituzione di un deposito pari al 2,8 per

42 Si fa, in particolare riferimento, ai capoluoghi di provincia o di comunità autonoma; ai comuni superiori a 75 mila abitanti; alle province, oltre alle comunità autonome uniprovinciali.

cento del PIL dell’ente in questione, destinato a diventare infruttifero se dopo tre mesi non si attuerà ancora il piano finanziario e a trasformarsi in sanzione pecuniaria in caso di ulteriore inerzia per altri sei mesi; l’invio di una commissione di esperti diretta dal Ministero delle finanze con cui gli amministratori sono tenuti a collaborare e che elaborerà proposte vincolanti per il riequilibrio finanziario. In caso di persistente inadempimento nell’adozione dei provvedimenti previsti in caso di mancato rispetto del piano finanziario, sarà in extrema ratio possibile qualificare tali violazioni come attività gravemente dannosa per l’interesse generale e, conseguentemente, legittimare lo scioglimento degli organi dell’ente responsabile43.

Parallelamente, la Prima disposizione addizionale della Ley orgánica n. 2 del 2012 disciplina due ulteriori tipologie controllo di cui una rilevante ai fini della nostra analisi: specificatamente si prevede che qualora alcuni enti locali richiedano di accedere ai mezzi straordinari di sostegno alla liquidità sono tenuti a concordare con il Ministero delle finanze un piano di adeguamento che garantisca il raggiungimento degli obiettivi di stabilità di bilancio; l’ammissione a tale meccanismo sarà consentita solamente qualora gli enti coinvolti rispettino particolari condizioni relative al rilevamento ed alla remissione di informazioni nonché le altre condizioni previste dalle disposizioni e dagli accordi relative a tali meccanismi. In caso di mancata trasmissione, di valutazioni negative da parte dell’amministrazione statale o di mancata attuazione del piano da parte dell’ente locale, troveranno applicazione le misure coercitive precedentemente illustrate. Nell’attività di controllo finalizzata al rimborso delle somme concesse a titolo di indebitamento concertato, è previsto il coinvolgimento della

Intervención General de la Administración del Estado, nonché di soggetti privati che

saranno tenuti ad agire in base alla disciplina vigente in materia.

4. Conclusioni

Al termine dell’analisi che abbiamo condotto, è opportuno svolgere alcune considerazioni finali sulle recenti evoluzioni del sistema dei controlli sugli atti e sull’attività degli enti locali nei due ordinamenti: se, in Italia, le recenti evoluzioni della normativa in materia hanno comportato un notevole incremento dei controlli esterni e il passaggio ad una disciplina di carattere decisamente più puntuale del sistema dei controlli interni, a scapito dell’autonomia regolamentare degli enti locali; nell’ordinamento spagnolo le novità sono decisamente più contenute e, almeno stando all’analisi dei testi legislativi contenenti la disciplina generale di sistema, limitate ai controlli interni: in particolare, paragonando la disciplina di questi ultimi prima degli interventi legislativi adottati in periodo di crisi economica, è possibile notare come il grado di dettaglio della normativa nell’ordinamento spagnolo superi notevolmente quello che si riscontra nell’ordinamento italiano. Tale elemento non deve, tuttavia, essere valutato erroneamente, essendo inserito all’interno di un ordinamento che non riconosce espressamente agli enti locali un margine di autonomia normativa costituzionalmente garantita.

In seguito agli interventi normativi analizzati, tuttavia, l’ordinamento spagnolo in materia di controlli vede incrementare notevolmente la propria farraginosità, essendo state introdotte alcune previsioni in tutto e per tutto riconducibili al novero dei controlli sugli atti e sull’attività, ma all’interno di atti normativi non espressamente preposti alla disciplina di tali aspetti, quali gli atti relativi alla disciplina concreta delle modalità con cui si intende garantire il rispetto dell’obiettivo del mantenimento dell’equilibrio di bilancio che, se paragonato all’Italia, disciplina misure e procedimenti notevolmente più dettagliati e puntuali, arrivando a prevedere, senza qualificarli mai come tali, nuove tipologie di controlli esterni.

Un elemento che contraddistingue tanto le misure introdotte in Italia quanto quelle adottate in Spagna è rappresentato dal notevole incremento degli esiti sanzionatori delle attività di controllo che, se anche nell’ordinamento spagnolo – com’è stato illustrato – sono interpretati come una minaccia per l’autonomia comunale, a maggior ragione possono essere considerati come tali nell’ordinamento italiano, in cui il principio di autonomia locale e la pari dignità istituzionale di tutti i livelli di governo dovrebbero impedire che uno di questi possa vigilare e sanzionare un altro ente territoriale e su cui la recente giurisprudenza costituzionale non è stata in grado – non solamente per sua colpa – di fornire una risposta adeguata. La recente pronuncia n. 39 del 2014, pur censurando correttamente alcune previsioni del d.l. n. 174 del 2012, nel giungere a tali conclusioni rischia di produrre ulteriori gravi squilibri istituzionali nel sistema degli enti territoriali che richiederebbero di essere sanati quanto prima al fine di donare nuovamente coerenza all’ordinamento nel suo complesso. Quanto al controllo svolto dal Ministero delle Finanze spagnolo, colpisce l’analogia del ruolo svolto da questo con quello riconosciuto alla Commissione europea sugli Stati membri: si ritiene, peraltro, in conclusione che tali previsioni non possano essere considerate uno strumento idoneo per la realizzazione di un efficiente controllo delle irregolarità contabili o di bilancio che dovrebbero rappresentare prerogative tipiche del Tribunal de cuentas che, paradossalmente, nell’ambito di tali nuove previsioni, non è minimamente chiamato in causa, al contrario di quanto avvenuto in Italia dove le funzioni dei

magistrati contabili si sono notevolmente ampliate44.

44 Cfr. M.A.MARTÍNEZ LAGO, Controles de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las entidades locales, E-prints complutense, 2013, p. 31.

Capitolo 4