La nuova disciplina dei controlli interni: verso una compressione dell’autonomia normativa locale?

In riferimento alla materia dei controlli interni, balza anzitutto agli occhi dell’interprete il consistente incremento della normativa in materia, prima

21 A tal proposito è opportuno limitarsi a segnalare la previsione contenuta all’art. 1, in base alla quale, a fronte dei controlli svolti dalla Corte dei conti sui livelli regionali, in caso di accertato squilibrio economico-finanziario essi hanno sessanta giorni di tempo per adottare «i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio», pena la preclusione all’attuazione di programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa stabilità finanziaria. L’art. 2 del decreto provvede, invece, a vincolare l’80 per cento dei trasferimenti erariali in favore delle regioni (diversi da quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e del trasporto pubblico locale) all’adozione di una serie di modifiche normative e statutarie concernenti i costi degli apparati politici regionali: in caso di mancato intervento entro un termine perentorio di 90 giorni, l’inadempimento è configurato quale «grave violazione di legge» (ex art. 126 Cost.) da cui può discendere lo scioglimento del Consiglio regionale. In questi termini, la previsione si pone come assolutamente inedita e, specificatamente, in contrasto con tutte le interpretazioni dottrinali e giurisprudenziali che hanno da sempre inteso ritenere possa insorgere tale fattispecie solo di fronte ad una ripetuta violazione di una norma statale e, soprattutto, senza che il legislatore statale ne possa dilatare autonomamente l’accezione. Sul punto, cfr. sent. n. 219 del 2013. Per una sua interpretazione si segnala, E.ALBANESI, Il decreto presidenziale di scioglimento/rimozione ex art. 126, primo comma, Cost. è un atto sostanzialmente governativo o complesso eguale?, in Forum di Quaderni costituzionali, 2013.

ricompresa nel solo art. 147 del d.lgs. n. 267 del 2000 ed ora ampliata in ben cinque articoli, in base alle modifiche apportate dal decreto legge del 2012.

Accanto ai controlli di regolarità amministrativa e contabile, al controllo di gestione sull’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa ed al controllo sull’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani e dei programmi, si introducono il «controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica»; il controllo sull’efficacia, l’efficienza e l’economicità degli organismi gestionali esterni dell’ente; nonché il controllo della qualità dei servizi erogati; mentre non viene ripreso il controllo volto a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.

Ciò premesso, per quanto il comma 4 del rinnovato art. 147 del d.lgs. n. 267 del 2000 rimetta all’autonomia normativa e organizzativa degli enti locali la disciplina dei controlli interni, all’interno dei nuovi articoli da 147–bis a 147–

quinquies introdotti dal decreto legge n. 174 si ritrovano previsioni piuttosto

dettagliate che pongono alcuni dubbi di legittimità costituzionale rispetto alla lesione dei margini di autonomia normativa che l’art. 117, sesto comma, riconosce agli enti locali costituzionalmente necessari «in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite».

Ciò vale, in particolare, per i controlli di regolarità amministrativa e contabile che, secondo i puntuali dettami dell’art. 147–bis, dovrà svolgersi in via preventiva da parte di ciascun responsabile di servizio e, a seguito di un preciso campionamento, in via successiva su alcune tipologie di atti individuati dalla legge, anche se non manca chi ritiene, invece, che le previsioni ivi contenute mantengano un sufficiente livello di genericità, preservando l’autonomia

normativa degli enti locali22. Meno puntuali sono, invece, le previsioni contenute all’art. 147–quater relative ai controlli sulle società partecipate non quotate, demandati alle strutture dell’ente locale che ne sono responsabili, sulla base della definizione preventiva degli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata che sarà oggetto di analisi rispetto agli eventuali scostamenti dagli obiettivi e da cui potrebbero scaturire indicazioni sulle possibili azioni correttive.

Di carattere ancor più generale e, pertanto, maggiormente rispettoso dell’autonomia normativa degli enti locali è la disciplina del controllo strategico finalizzato alla valutazione del raggiungimento di obiettivi prefissati dall’amministrazione e delineato all’art. 147–ter del TUEL.

L’art. 147–quinquies delinea, infine, i nuovi controlli sugli equilibri finanziari che trovano il loro fondamento – seppur implicito – nella legge cost. n. 1 del 2012 che ha introdotto in Costituzione il principio dell’equilibrio di bilancio nonché, mediante la modifica dell’art. 97 Cost., la previsione in base alla quale tutte le pubbliche amministrazioni, «in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico». Per quanto fondata, anche tale tipologia di controllo sembra essere disciplinata in modo piuttosto dettagliato, soprattutto per quanto concerne il profilo dei soggetti coinvolti in tale attività, lasciando invece maggiori margini di autonomia circa le modalità con cui procedere all’attività di controllo che sono sostanzialmente rimesse alla libera scelta da parte dell’ente, secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità.

Complessivamente, nel generale rafforzamento del sistema dei controlli interni che deriva dalle recenti novità normative, la grande puntualità di tali

22 Cfr. T. TESSARO, I rapporti con i controlli esterni, le responsabilità e le sanzioni, in AA.VV. Il rafforzamento dei controlli negli enti locali e il nuovo ruolo dei segretari, dei direttori e dei responsabili dei servizi finanziari dopo il decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, Bologna, 2013, p. 42

previsioni che limita notevolmente la potestà normativa degli enti locali, oltre a rappresentare una compressione dei margini di autonomia degli stessi, è a sua volta rivelatrice della notevole sfiducia che caratterizza Governo e Parlamento nei confronti dell’autonomia locale.

2.2.2 La nuova disciplina dei controlli esterni: verso un modello di tipo