CAPITOLO II: IL RICONOSCIMENTO DELLA PROTEZIONE
4. La nuova disciplina in materia di notificazione degli atti
Un importante aspetto concernente il viaggio del richiedente asilo a partire dalla proposizione della domanda di protezione internazionale fino alla decisione della Commissione in merito alla stessa riguarda le modalità con le quali gli atti riguardanti la procedura e in particolare il
provvedimento finale siano portati a conoscenza del soggetto in questione. La notificazione è lo strumento di trasmissione formale con il quale si mette a conoscenza di un soggetto un determinato atto e non si riferisce solo al momento della consegna stricto sensu intesa, in quanto il legislatore delinea una disciplina composita (la quale trova la propria base fondamentale nell’ambito processuale civilistico) dante vita ad una procedura che ha dei momenti dettagliatamente previsti. Ebbene, muovendosi sempre in una prospettiva di maggiore efficienza del sistema di riconoscimento della protezione internazionale e in particolare a fronte della ingente quantità di domande presentate, la recente riforma Minniti-Orlando (decreto legge 13/2017) ha previsto all’articolo 6 importanti novità58 in materia di notificazione degli atti
riguardanti il procedimento di concessione di protezione internazionale. Lo scopo, pure solennemente dichiarato, della riforma promossa dal Governo di Centro-Sinistra è stato quello di imperniare la materia in esame di una maggiore celerità sia nella fase amministrativa sia nella procedura giudiziaria, comportando dunque una notevole incidenza su una fase tanto delicata quale quella della notifica dei vari provvedimenti al richiedente protezione internazionale durante il procedimento. Mantenendo ferma la positività di ogni tentativo di ricerca di maggiore velocità dei procedimenti e anche della fase di notifica degli atti che è stata spesso molto lunga, è necessario tuttavia porre un interrogativo riguardo al prezzo che viene pagato in relazione a questa propensione per la celerità; sull’altro piatto della bilancia vi sono infatti i diritti fondamentali di soggetti che si trovano, tra l’altro, in posizione di
58 Nello specifico la novella legislativa ha provveduto a modificare l’articolo 11 del
d.lgs. 28 gennaio 2008 n.25 (Decreto procedure).
Nello stesso schema di semplificazione delle procedure in materia di riconoscimento della protezione internazionale è stata altresì modificata la norma inerente il verbale dell’audizione del richiedente asilo dinanzi alla Commissione territoriale, l’art. 14 dello stesso Decreto procedure: è stata in tal modo prevista obbligatoriamente la videoregistrazione del colloquio e la sua trascrizione in lingua italiana, novella da considerarsi positiva ma che lascia ampi dubbi con riguardo all’utilizzo della stessa videoregistrazione come prova regina in sede di ricorso giurisdizionale.
difficoltà nell’affrontare una difficile procedura in un paese a loro estraneo e in una lingua spesso sconosciuta, e a ciò dunque occorrerebbe sempre fare particolare attenzione allorquando si operano modificazioni complesse di sistemi pensati in un ordine garantistico come quello riguardante l’articolata disciplina delle notificazioni. Facendo riferimento alla disciplina previgente 59 in materia il
richiedente asilo, nel momento di presentazione della domanda di protezione internazionale, era tenuto ad eleggere un proprio domicilio; diversamente, in caso di collocazione dello stesso soggetto presso un centro di accoglienza per richiedenti asilo si prevedeva che per tutta la durata del periodo di trattenimento sarebbe stato l’indirizzo della struttura a costituire il luogo di residenza fruibile ai fini della notifica e delle comunicazioni degli atti relativi al procedimento. Si prevedeva inoltre, ed è tuttora vigente, l’onere in capo al richiedente asilo di informare l’autorità competente in ordine ad ogni mutamento di residenza o domicilio.
Il nuovo sistema delle notificazioni previsto dalla legge 46/2017 dispone un importante distinguo tra il soggetto richiedente asilo che sia accolto o trattenuto presso i Centri di permanenza per i rimpatri (CPR), le strutture di prima accoglienza, le misure di accoglienza straordinaria (CAS) oppure i centri SPRAR e il soggetto diversamente non beneficiante di misure di accoglienza né soggetto a detenzione amministrativa presso gli appositi centri. Ebbene, nel caso in cui il richiedente sia accolto o trattenuto le notificazioni dei provvedimenti e degli atti riguardanti la procedura di riconoscimento della protezione internazionale sono validamente effettuate presso il centro o la struttura in cui il soggetto si trovi; ma la vera novità risiede nelle modalità operative di effettuazione delle notifiche in quanto per questa categoria di soggetti si è introdotta la comunicazione in forma telematica. Infatti
59 Le norme in esame, su cui si fondava il sistema delle notificazioni operante
precedentemente alle modifiche attuate dalla legge 46/2017, riguardano nello specifico gli articoli 3 e 4 del d.p.r. 21/2015.
la notifica avviene mediante l’invio del documento all’indirizzo PEC (posta elettronica certificata) del responsabile del centro o della struttura il quale deve consegnarlo al destinatario, facendo sottoscrivere per ricevuta. Tale novità ha subito posto non pochi problemi agli operatori giuridici in quanto vi possono facilmente sussistere dubbi su quale sia l’indirizzo di posta elettronica certificata corretto al quale inviare il documento in ragione del fatto che ciò di cui si discute riguarda non solo la conoscenza di un determinato provvedimento, in quanto più nello specifico il poter ricevere una notifica valida fa decorrere dei termini in modo perentorio e in particolar modo i termini per impugnare l’eventuale provvedimento di diniego della protezione. Si tratta dunque di una responsabilità estremamente importante e l’indirizzo di posta elettronica certificata sostanzialmente significa una presunzione di ricezione da parte del soggetto al quale quel determinato indirizzo è associato e vi è quindi la necessità di una particolare attenzione nello stabilire con esattezza quale sia questa casella di posta che non può essere ad esempio quella della cooperativa che organizza la struttura di accoglienza o di altri soggetti ma deve necessariamente consistere nel recapito del responsabile del centro il quale deve essere conosciuto dalla Commissione in ordine ad una esigenza di certezza indispensabile per non ledere i diritti fondamentali del richiedente asilo. L’atto che viene notificato può consistere in due tipi di formati: il primo più garantista è il documento informatico sottoscritto digitalmente, quindi ad es. il provvedimento di diniego della Commissione viene redatto in toto in forma digitale comprendente anche la firma e viene notificato; la seconda ipotesi riguarda invece la possibilità di notifica mediante la copia informatica del documento cartaceo ottenuta mediante operazioni di scannerizzazione. In ordine a questa seconda ipotesi si sono profilati dubbi di costituzionalità in quanto risulta meno compatibile con un profilo garantistico non essendo esente da un rischio di scarsa leggibilità; è possibile infatti far decorrere un termine
perentorio tanto importante come quello per impugnare un provvedimento di diniego da un atto illeggibile? Restano forti dubbi. Occorre precisare comunque che il perfezionamento della notifica non avviene con il ricevimento del documento da parte del responsabile del centro il quale dovrà infatti porre in essere le operazioni di stampa e di consegna diretta dello stesso, permettere la sottoscrizione della ricevuta da parte del richiedente asilo destinatario, ed unicamente arrivati a questo punto è possibile considerare validamente compiuta l’attività di notifica, con il responsabile che dovrà darne comunicazione alla Commissione territoriale emanante l’atto indicando data e ora dell’avvenuta consegna ed allegando la ricevuta. La notifica si intende quindi eseguita quando l’atto è consegnato in mano all’interessato. Il punto più complesso riguarda però inevitabilmente il ruolo determinante assegnato dal nuovo sistema delle notificazioni al responsabile della struttura. Vi è infatti l’idea che vi sia, o meglio che vi debba essere per forza di cose, un capo del centro o della struttura, ma il problema fondamentale è capire a chi ascrivere tale qualifica caso per caso: i vari organismi adibiti all’accoglienza o controllo dei richiedenti asilo risultano molto difformi tra loro e diversa sono anche le persone che li gestiscono e i rapporti che sussistono tra tutti i operatori esercenti le loro mansioni all’interno delle varie strutture. È necessario dunque come primo passo differenziare i vari tipi di situazioni e prendendo come esempio i centri SPRAR notiamo come siano presenti varie figure che potrebbero essere additate come responsabili del centro (responsabile del progetto di prima accoglienza, coordinatore del progetto, coordinatore dell’equipe ecc.) e questo pluralità di soggetti porta ad una forte dubbiosità e confusione su colui che dovrà ricoprire l’importante luogo di ricevitore della notifica, e si tratta peraltro di figure disciplinate in fonti non normative ed è un problema in quanto la funzione di responsabile ai fini della notifica derivante dalla novella legislativa comporta ampie responsabilità.
Le stesse osservazioni sono riferibili ai Centri di prima accoglienza CAS in quali sono caratterizzati per essere di varia natura come alberghi o altre strutture che vengono adibite eccezionalmente a questi fini e non è sempre presente una sorta di ‘capo’ del centro a cui far riferimento. Anche i Centri di permanenza per i rimpatri portano numerosi dubbi in quanto è stato previsto che responsabili di tali strutture sono il prefetto e il questore a seconda dei compiti da eseguire e di conseguenza anche qui si pone la problematica su chi dei due soggetti dovrà notificare. Il punto focale intorno a cui ruota la questione del nuovo sistema delle notificazioni, guardato con riferimento alla categoria di richiedenti protezione asilo accolti o trattenuti, è quello della individuazione di un soggetto, il responsabile del centro, quale esercente l’importante compito di ricevere e comunicare i vari provvedimenti al destinatario; una volta acclarato chi sia il responsabile del centro il problema successivo concerne il fatto che la funzione di notificatore asseritagli lo investe della qualifica di pubblico ufficiale e si pongono anche problemi di opportunità ovvero è come si fa a dare tale determinata e importante qualifica ad un albergatore responsabile del centro? Addebitare di un compito istituzionale così importante dei soggetti che nulla vi hanno mai avuto a che fare è un rischio abbastanza consistente e avrà delle ripercussioni anche sotto il profilo del trattamento economico di questi responsabili che si troveranno ad avere nuovi e gravosi oneri (in particolar modo in termini di responsabilità, anche penale).
Altri punti controversi sono le questioni della possibilità di delega a terzi della funzione di responsabile ai fini della notificazione e della disponibilità della stessa. La circostanza che il responsabile possa delegare la notifica ad altri oppure debba effettuarla direttamente lui tramite proprio indirizzo di posta elettronica certificata non trova soluzioni univoche benché si possa ritenere che essendo tale soggetto considerato come pubblico ufficiale unicamente per le operazioni di notificazione essendogli imposto tale onere direttamente dalla legge
senza possibilità di delega alcuna. Il punto rimane tuttavia controverso e c’è chi fa leva sull’articolo 357 Codice Penale riguardante la nozione
di pubblico ufficiale ritenendo che essendo la qualifica di pubblico
ufficiale determinata dall’esercizio di pubbliche funzioni, chiunque svolga queste funzioni è pubblico ufficiale: ciò permetterebbe di estendere tale qualifica su base funzionale anche a chi non è definito come tale in modo espresso per legge, agevolando una maggiore velocità di esercizio della notifica soprattutto nei centri di grandi dimensioni.
Riferendoci invece al problema della disponibilità ci si è chiesti appunto se il responsabile dell’ente che gestisce i centri possa rifiutare l’incarico di notificatore e non volendo accollarsi l’onere di esercizio di una pubblica funzione: tuttavia i dubbi visti in precedenza sulla possibilità di delega in questo caso non sussistono in quanto si fa riferimento all’articolo 328 (rifiuto di atti di ufficio) per affermare che questo soggetto, investito della qualifica di pubblico ufficiale dalla legge, non possa rifiutare tale investitura o spogliarsene anche se ciò determina rapporti potenzialmente sgradevoli nei confronti dei richiedenti asilo del suo centro i quali potrebbero non vederlo più come una figura in loro ausilio bensì un dipendente statuale a loro contrapposto. Anche qui sopravviene dunque una questione di opportunità nell’associare l’operatore del centro, che ha da sempre avuto un ruolo educativo e di supporto nei confronti del richiedente, ad un ruolo di terzietà in quanto notificatore e quindi di vero e proprio pubblico ufficiale che modifica gli equilibri all’interno della struttura di accoglienza.
Una ultima considerazione da fare riguarda i tempi della notifica: la legge non impone termini tassativi entro cui l’operazione di notificazione debba essere effettuata. Il responsabile ha difatti unicamente l’obbligo di immediata comunicazione alla Commissione della notifica avvenuta o di rifiuto della stessa da parte del richiedente, ma non sono state previste disposizioni riguardo al termine entro cui
notificare il provvedimento al soggetto destinatario. Il pubblico ufficiale come precedentemente detto non potrà omettere la notifica ma entro quando dovrà farlo? Si fa riferimento all’articolo 328 comma 2 del Codice Penale riguardante il reato di omissione di atti di ufficio: tale fattispecie si perfeziona quando decorrono trenta giorni dalla richiesta fatta al pubblico ufficiale che è un termine ordinatorio poiché una volta scaduto è necessaria una richiesta di informare delle ragioni del ritardo da parte della Commissione che ha richiesto l’atto e in caso di non risposta e mancata notifica nei successivi trenta giorni si potrà configurare dunque il reato di omissione di atti di ufficio.
La summa divisio adoperata all’inizio della trattazione in materia del nuovo sistema di notificazioni lascia ancora da analizzare il caso del richiedente protezione internazionale che non sia accolto né trattenuto. Tale situazione comporta minor problematicità in quanto l’operazione di notifica degli atti inerenti il procedimento di protezione sono effettuati presso l’ultimo domicilio comunicato dal richiedente per mezzo di servizio postale da parte della Commissione territoriale stessa60 che è quindi in questi casi vero e proprio ente notificatore.
Una terza ed ultima ipotesi si pone con riguardo alla eventuale condizione di irreperibilità del richiedente asilo: qualora la notifica dell’atto risulti impossibile poiché il servizio postale non vada a buon fine a causa di inidoneità del domicilio oppure non può essere svolta dal responsabile del centro per irreperibilità del soggetto, il provvedimento viene inviato dalla Commissione mediante posta elettronica certificata presso la questura del luogo in cui essa ha sede e reso disponibile al soggetto irreperibile per una durata di venti giorni, trascorsi i quali l’atto si intende notificato61 e si prevede dunque l’inizio
del decorso dei termini per l’impugnazione.
60 A norma dell’articolo 11, comma 3 bis del D.lgs. 25/2008. 61 Ai sensi dell’articolo 11, comma 3 quater del D.lgs. 25/2008.
Per ragioni di completezza occorre ricordare che il decreto legge in esame prevedeva la possibilità che le notificazioni potessero altresì eseguirsi a mezzo di posta elettronica certificata all’indirizzo indicato dal richiedente che poteva consistere ad esempio nella casella di posta del proprio avvocato o di una cooperativa. Tale previsione è scomparsa nelle more della conversione in legge in quanto si è ritenuto che non si potesse fare affidamento sulla lealtà e bontà di avvocati o cooperative cercando in tal modo di tutelare al meglio il richiedente asilo; l’obiettivo di evitare il rischio uno sfruttamento e un inganno del soggetto interessato è di lodevoli intenti, anche se una norma del genere avrebbe semplificato di gran lunga la procedura di notificazione evitando in molti casi la decorrenza dei termini di prescrizione senza che il richiedente destinatario avesse mai preso visione del provvedimento. Questa norma era tuttavia probabilmente troppo distante dalla visione totalizzante del centro di accoglienza come istituto intorno a cui ruota tutto il nuovo procedimento di concessione della protezione internazionale e dunque espungendola si è in qualche modo confermata questa visione di centralità di tali istituti, con una forte diminuzione di garanzie per i soggetti richiedenti asilo che si non vi si trovino ed escano in tal modo dai radar del Ministero dell’Interno. In conclusione, tornando alle fonti primarie della materia e in particolare alla Direttiva Procedure notiamo come il Considerando 25 della stessa affermi come è opportuno che la procedura di esame di una domanda di protezione internazionale contempli tra le altre cose il diritto ad una adeguata notifica della decisione e della relativa motivazione: tale diritto è oggi fortemente messo in dubbio alla luce della modifica del sistema delle notificazioni attuato dalla riforma Minniti-Orlando e ciò pone il problema della possibile lesione del diritto ad un ricorso effettivo in quanto se non vi è la possibilità di ricorrere dinanzi ad un giudice contro un provvedimento sfavorevole a causa del decorso dei termini maturato a seguito di una notifica
effettuata con modalità inappropriate si ha un possibile vulnus di questo principio fondamentale e dunque di comparabilità di questa normativa con i parametri della direttiva europea.
Nondimeno, a conferma delle perplessità suscitate dalla nuova disciplina, che avrebbe dovuto attuarsi a decorrere dal 17 agosto successivo all’emanazione della legge, la Commissione nazionale per il diritto di asilo ha diramato una circolare amministrativa esprimente il fatto per cui ‘l’esigenza di effettuare ulteriori approfondimenti, anche
di carattere tecnico-organizzativo, ha indotto il Sig. Ministro a disporre la sospensione, sino a nuovo avviso, dell’attuazione delle cennate nuove procedure’, aggiungendo inoltre che ‘nelle more, gli atti e i provvedimenti adottati... continueranno ad essere notificati secondo le previgenti disposizioni’.
5. L’impugnazione del provvedimento. La nuova fase