La popolazione detenuta ha subito un aumento considerevole, (del 28% dal 2000 al 2010) con conseguente peggioramento sul piano delle
79 Grazie ad un emendamento aggiunto all’articolo 3, anche quei farmaci la cui efficacia
è stata dimostrata da studi e test internazionali in relazione ad altre indicazioni terapeutiche rispetto a quelle tradizionali, possono essere inclusi nella legge, sia in presenza di un’alternativa valida per il trattamento o la cura, sia in assenza di studi clinici da parte dell’Agenzia italiana del farmaco (AIFA)
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presenze in carcere. La sentenza della Corte Costituzionale n. 32/2014 ha, però, avuto un impatto positivo e ridotto la percentuale condannata per il reato di cui all’articolo 73 del T.U.81 Le misure conseguenti alla pronuncia hanno infatti inciso su tematiche quali la riduzione delle detenzioni brevi, l’introduzione dell’esecuzione della pena presso il domicilio e la liberazione anticipata speciale, la possibilità di ottenere un risarcimento per condizioni di detenzione degradanti e la procedura di applicazione della custodia cautelare in carcere. Inoltre è in atto un processo di trasformazione degli Ospedali psichiatrici giudiziari in Residenze per l’esecuzione delle misure di sicurezza (strutture sanitarie), che ha determinato un calo del 39% nel numero di sottoposti a misure di sicurezza dal 2010 al 2014.82
Il 33% dei detenuti è di nazionalità straniera. Anche se si registra una diminuzione del 30% dal 2010 al 2014 il dato non deve ingannare. Le modifiche della normativa sulle espulsioni e le politiche sull’esecuzione della pena nel paese di provenienza hanno infatti “contribuito” a questo “risultato”. I detenuti stranieri sono in costante aumento fin dagli anni 2000 e solo nel 2014 risulta un dato decrescente. In particolare la
81 Con le ultime modifiche legislative sono state riportate in vigore le norme previgenti,
la distinzione delle sostanze stupefacenti in droghe pesanti e droghe leggere e la diversificazione delle pene previste dall’articolo 73 del D.P.R. 309/1990. Nell’ipotesi della lieve entità del fatto le pene sono state ulteriormente ridimensionate. I detenuti condannati ai sensi dell’articolo 73 del DPR n. 309/90 hanno potuto beneficiare, nel caso di droghe leggere, della rideterminazione della pena e della scarcerazione se imputati.
82
Ministero della Giustizia, Dipartimento Politiche Antidroga ed Esperti individuali,
Trattamenti in carcere in Parte III Domanda di sostanze: uso e problematiche in Relazione annuale sullo stato delle tossicodipendenze in Italia, 2015, p. 474
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riduzione osservata dal 2007 è del 48%, dai 43.860 relativi a quell’anno ai 22.747 del 2014.83
La percentuale di detenuti tossicodipendenti presenti in carcere è pari al 22% ed il 23% del totale degli ingressi del 2014. Il numero di soggetti con problemi droga-correlati è pari a 13.205 e gli ingressi pari a 13.810. Paradossalmente questo dato è in calo dal 2010 (del 19%) e nel 2014 si assiste al calo più evidente: il numero complessivo di detenuti con ascritti i reati di cui agli articoli 73 e 74 risulta inferiore del 22% rispetto al valore relativo all’anno precedente. Tale diminuzione è conseguenza della sentenza della Corte costituzionale e del ripristino per l’articolo 73 della normativa vigente prima delle modifiche apportate nel 2006. Il 67% dei detenuti ristretti per reati di cui al DPR 309/90 ha violato l’articolo 73, mentre il 28% ha violato sia l’articolo 73 che il 74. Il 37% dei detenuti con ascritto il primo dei due articoli sono stranieri.
La situazione giuridica dei detenuti con problemi droga-correlati vede come il 43% abbia avuto una sentenza definitiva, il 19,5% sia invece in attesa di giudizio ed il restante 14% abbia posizione giuridica mista.84 Questi soggetti, inoltre, sembrerebbero essere più giovani rispetto al resto della popolazione detenuta, con un’età media di 37,3 anni rispetto ai 39,6 registrati negli altri casi. Il gruppo etnico più rappresentato è
83 Dipartimento Politiche Antidroga ed Esperti individuali, Trattamenti in carcere a cura
del Ministero della Giustizia, 2015, p. 476, disponibile sul sito http://www.politicheantidroga.gov.it/media/752995/parte%20iii%20cap%202%20integ razioni.pdf
84 Elaborazione su dati provenienti dalle Regioni e dalle PP. AA., Rilevazione
Tossicodipendenti in carcere, del 31 Dicembre 2014 in Dipartimento Politiche Antidroga
ed Esperti individuali, Trattamenti in carcere a cura del Ministero della Giustizia, 2015, p. 477
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quello italiano (58,6%) seguito dal 23,4% dei nord africani e il 9,7% di est europei. Per quanto riguarda la tipologia di sostanza utilizzata, la cocaina è la più frequente (nel 23,5% dei casi), seguita dagli oppioidi e dai cannabinoidi. Introducendo il tema della “comorbilità”, la presenza dunque di altre malattie in presenza della diagnosi di disturbo da sostanze, il 74% dei soggetti risulta essere affetto da un’altra condizione morbosa: il 45,4% soffre di un altro disturbo psichico e il 23,5% ha una diagnosi di malattia infettiva.85
La legge 10/2014 si colloca tra gli interventi funzionali a ridurre il numero delle presenze in carcere, rafforza la tutela dei diritti dei detenuti ed, in particolare, garantisce la giustiziabilità dei diritti violati in caso di sovraffollamento. Si amplia l'ambito di operatività delle misure alternative e dei benefici penitenziari. Viene dunque temporaneamente introdotta la “liberazione anticipata speciale”, caratterizzata da una detrazione di 75 giorni ogni sei mesi di pena scontata, (anziché di 45 giorni previsti per la liberazione anticipata ordinaria, di cui all'art. 54 dell’Ordinamento Penitenziario).86 Un aspetto che evidenzia la portata
85
Governo Italiano, Dipartimento Politiche Antidroga, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Relazione annuale al Parlamento 2015 sullo stato delle tossicodipendenze in
Italia, parte III su interventi sanitari e sociali, cap. 2 relativo ai Trattamenti in carcere,
2015, p. 20, disponibile sul sito http://www.iss.it/binary/drog4/cont/Relazione_al_parlamento_2015.pdf
86La nuova misura è destinata ad operare solo per un periodo di due anni dalla data di
entrata in vigore del decreto e rimane invariato il presupposto soggettivo, sulla base della prova della partecipazione del condannato all’opera di rieducazione e valutazione positiva del magistrato di sorveglianza, così come previsto nella forma ordinaria. Si applica anche ai condannati per i reati di cui all'art. 4 bis o.p. in base ad un presupposto soggettivo più pregnante, rappresentato dalla prova, nel periodo di detenzione, <<di un concreto recupero sociale, desumibile da comportamenti rivelatori del positivo evolversi della personalità>>.
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deflattiva di questa disciplina è il carattere retroattivo della misura: l'art. 4 del decreto stabilisce, infatti, che la detrazione si applichi a partire dai semestri di pena in corso di espiazione dal 1 gennaio 2010.87 Ai condannati che abbiano già usufruito della liberazione anticipata per il periodo in esame è, inoltre, riconosciuta un’ulteriore detrazione di 30 giorni per ogni singolo semestre di pena espiata in base alla co-presenza del presupposto soggettivo richiesto anche per la concessione in misura ordinaria. Secondo le stime del Ministero della Giustizia88 queste modifiche dovrebbero riguardare ed agevolare circa 1.700 condannati nell’immediato.
Per effetto poi della modifica all’art.47 o.p., l’affidamento in prova risulta applicabile ai condannati con pene, anche residue, fino a 4 anni, anziché 3.89 In caso di istanza della parte e di grave pregiudizio causato dal protrarsi della detenzione, il magistrato di sorveglianza ha il potere poi di applicare provvisoriamente la misura alternativa con successivo intervento del tribunale di sorveglianza entro 60 giorni.
Il Governo ha previsto anche la stabilizzazione della misura dell’esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori ai
87
Questa data ricalca la dichiarazione, da parte del d.P.C.M., del 13 gennaio 2010, dello “stato di emergenza” carceraria causata dal sovraffollamento.
88 Camera dei deputati, Presidente del Consiglio dei Ministri, Relazione al Decreto legge,
in Atti Parlamentari, in Disegni di Legge e Relazioni, 23 dicembre 2013, disponibile sul sito http://www.camera.it/_dati/leg17/lavori/stampati/pdf/17PDL0014900.pdf
89
Pur restando invariati i presupposti soggettivi (idoneità della misura a contribuire alla rieducazione del reo e a prevenire il pericolo di commissione di altri reati), l'applicabilità della misura ai condannati a pene fino a 4 anni presuppone un periodo di osservazione della personalità relativo <<quantomeno nell’anno precedente alla presentazione della richiesta>>. L’osservazione non deve svolgersi necessariamente in carcere, potendosi fare riferimento anche alla condotta tenuta dal soggetto in libertà.
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18 mesi, di cui all’art. 1 della Legge 199/2010, introdotta invece nell’ordinamento con vigenza fino al 31 dicembre 2013.
Altra modifica basata sulla logica evidentemente deflattiva è quella dell’articolo 73, comma 5. Oltre alla riduzione del massimo della pena detentiva si trasforma infatti la condotta di spaccio di lieve entità da circostanza attenuante a figura autonoma di reato; lo scopo è di sottrarre la condotta al bilanciamento delle circostanze ed, in particolare, al caso del concorso con l’aggravante della recidiva.90
Per ridurre la presenza dei detenuti tossicodipendenti all’interno degli istituti penitenziari, viene anche abolito il divieto di concessione per più di due volte dell’affidamento in prova terapeutico.
Per quanto concerne i detenuti stranieri, invece, sono state introdotte modifiche volte a potenziare la misura alternativa dell’espulsione di cui all’art. 16 d. lgs. 286/1998.91 Viene ampliato il novero dei destinatari riducendo l’elenco di reati ostativi precedentemente previsti (anche in sede di cumulo) e viene modificata la procedura per l’identificazione (all’atto dell’ingresso in carcere del cittadino straniero).
90
La Corte costituzionale nella sent. 251/2012 aveva già messo in evidenza come <<le disposizioni di cui al primo e al quinto comma dell'art. 73 d.P.R. 309/1990 rispecchiano due situazioni enormemente diverse dal punto di vista criminologico, in quanto al comma 1 è prevista la condotta del grande trafficante, che dispone di significative risorse economiche e muove quantitativi rilevanti di sostanze stupefacenti senza mai esporsi in luoghi pubblici, laddove al comma 5 è contemplata la condotta del piccolo spacciatore, per lo più straniero e disoccupato, che si procura qualcosa per vivere svolgendo “sulla strada” la più rischiosa attività di vendita al minuto delle sostanze stupefacenti>>.
91
Destinata ai condannati a pene detentive fino a due anni, non appartenenti all’Unione europea. Ora applicabile anche ai condannati per i delitti di cui agli artt. 628, comma 3 e 629, comma 2 c.p., nonché per i delitti previsti dal TU sull’immigrazione, puniti con la pena detentiva non superiore a due anni.
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Il problema del sovraffollamento carcerario non è di facile e pronta soluzione e, come ipotizzato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 279 2013, sarebbe opportuno introdurre un “rimedio esterno”. In caso di impossibilità di trasferimento, infatti, sarebbe auspicabile la concessione al magistrato di sorveglianza del potere di ordinare la scarcerazione del detenuto ogniqualvolta questo sia necessario ad evitare la protrazione del pregiudizio dei suoi diritti.
Con le “'Linee di indirizzo per gli interventi del Servizio sanitario nazionale a tutela della salute dei detenuti e degli internati negli istituti penitenziari e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale” allegate al DPCM 1/4/2008, si individuano percorsi di prevenzione e cura e modelli organizzativi per la ristrutturazione dei servizi esistenti al fine di adeguare le prestazioni in ambito penitenziario ai livelli essenziali ed uniformi di assistenza adottati per la popolazione italiana. In particolare, al punto 5 delle Linee di indirizzo “Prevenzione, cura e riabilitazione per le dipendenze patologiche” si ribadisce che <<l'assistenza ai tossicodipendenti è assicurata dal Ser.T. interno agli istituti in collaborazione della USL del territorio e con la rete dei servizi sanitarie sociali impegnati nella lotta alla droga>>. Il riordino della sanità penitenziaria ha comportato per il DAP l’impegno porre in essere le proprie attività <<secondo il principio di leale collaborazione con le Regioni e le ASL per la tutela della salute delle persone provvisoriamente private della libertà personale>>.92
Nonostante i progressi compiuti il Rapporto “Space” del 2016 redatto Consiglio d’Europa denuncia la presenza della percentuale più alta di
92
Ministero della Giustizia, del Dipartimento Politiche Antidroga ed Esperti individuali, cit. p. 474
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persone in attesa di una sentenza definitiva; in aggiunta 25.622 su 54.653 detenuti sarebbero reclusi per reati droga-correlati, tra cui 18.700 italiani e 6.922 stranieri. Nel 2015 un terzo dei detenuti condannati in via definitiva era in carcere per reati legati alla droga, la quota più alta tra tutti i Paesi europei.93 Anche in base a quanto esplicitato dal documento finale degli Stati Generali sull’esecuzione penale la realtà carceraria, salvo circoscritte eccezioni, risulta essere ancora distante dal compito che il dettato Costituzionale assegna alla pena. Il numero di suicidi e di gesti autolesionistici, gli episodi di violenza e di sopraffazione, le carenze igieniche e la sostanziale inadeguatezza dell’assistenza sanitaria, l’assenza della dimensione dell’affettività, l’inesistenza di privacy, la mancanza di lavoro intra ed extra murario, la frequente de-territorializzazione della pena, l’insoddisfacente ricorso alle misure alternative, le carenze dell’assistenza post-penitenziaria, l’elevata percentuale dei casi di recidiva sono ancora temi che richiedono un intervento. Nella piena consapevolezza è oggi in esame al Parlamento il disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento penitenziario intitolato “Modifiche … all’ordinamento penitenziario per l’effettività rieducativa della pena”.94 L’importanza di tali interventi si coglie proprio alla luce delle statistiche penitenziarie, che mostrano l’elevata percentuale dei detenuti
93
D. Aliprandi, Strasburgo: record italiano di detenuti per droga e in attesa di una
sentenza definitiva, in Registro Stampa del Tribunale di Padova n. 1964, 2005, p. 1
94
Ministero della Giustizia, Stati Generali dell'Esecuzione Penale - Documento finale, 2016, p. 6
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(condannati o in custodia cautelare) per violazione della legge sugli stupefacenti.95
Tabella 1 Fonte: Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo automatizzato - sezione statistica
Tabella 2 Fonte: Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo automatizzato - sezione statistica
95 Servizio Studi del Senato, La situazione carceraria e la questione del sovraffollamento,
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Secondo quanto affermato da A. Margara, Garante regionale delle persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale della regione toscana nel 2013, infatti, le istanze di conciliazione tra cura e detenzione non sarebbero possibili proprio in ragione della <<logica preponderante della punizione che risucchia le buone intenzioni curative>> dell’ordinamento.96
1.6 Esecuzione penale e diritto alla salute in carcere
A fronte della crescente richiesta di assistenza socio-sanitaria correlata all’uso di sostanze psicoattive legali od illecite si è sviluppata negli anni, a livello regionale e territoriale, una rete complessa ed articolata di servizi pubblici e privati. Questa non si concretizza solo attraverso interventi integrati tra le diverse strutture che concorrono a soddisfare il bisogno terapeutico-riabilitativo dell’utente, ma anche con lo sviluppo di approcci multidisciplinari per la cura, la prevenzione delle patologie, la riabilitazione, la rieducazione ed il reinserimento del soggetto tossicodipendente nella società.97
Le Regioni sono tenute a raccogliere, per il tramite delle Unità operative dei Sert.T. presenti in carcere, i dati sui detenuti tossico od alcol dipendenti attraverso la compilazione di apposite schede. Per gli adulti la rilevazione ha cadenza semestrale e descrive la situazione a quella data, mentre per i minori si rileva il dato complessivo annuale. Il monitoraggio dei detenuti con problemi droga correlati, fino al 2010 di competenza del
96
A. Margara, La giustizia e il senso di umanità, cit., p. 313
97
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la Cooperazione Internazionale e l’Integrazione, Dipartimento Politiche Antidroga, Trattamenti socio sanitari, 2015, p. 480, disponibile al sito http://www.politicheantidroga.gov.it/media/569666/cap.iii.2.pdf
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Ministero di Giustizia e del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, è transitato alle Regioni secondo l’accordo in Conferenza Unificata del 18 maggio 2011. L’obiettivo – oltre a sostituire il flusso del DAP – è quello di consentire la raccolta di dati e informazioni per rappresentare meglio la situazione dei detenuti ed identificare la quota di soggetti che possono accedere ed accedono a misure di esecuzione penale esterna.
Con la nuova rilevazione la dipendenza da sostanze è definita su base clinica diagnostica e non solo anamnestica o auto dichiarata, ma solo il 26% dei soggetti con problemi droga correlati risulta essere stato sottoposto al drug test al momento dell’ingresso in carcere. Inoltre, i dati di molte Regioni sono risultati di difficile reperimento, è dunque ragionevole ipotizzare che siano sottostimati rispetto alla situazione reale. Quanto alle caratteristiche demografiche dei detenuti con problemi droga-correlati il 96,4% di essi è di sesso maschile e rispettivamente il 71,2% dei maschi e il 66,6% delle femmine ha una età compresa tra i 25 e i 44 anni. Nonostante l’avvio della rilevazione specifica (in base all’accordo in Conferenza Unificata del 18 maggio 2011), il DAP ha mantenuto la sua modalità di rilevazione anche per i detenuti adulti in riferimento alla presenza di problematiche sociosanitarie droga-correlate presentando, nelle relazioni, dati leggermente discostanti da quelli “ufficiali”. Per gli italiani questa problematicità è presente nel 33,5% dei detenuti, mentre per gli stranieri è stata riscontrata nel 23,4% dei casi. La tipologia di reato non presenta differenze tra le due popolazioni: per gli italiani i reati connessi al D.P.R. 309/90 in relazione all’art. 73 (spaccio) ricorrono nel 32,6% dei casi,
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mentre per gli stranieri questo valore è del 30,1%. Nei rimanenti – circa il 70% dei casi – si tratta invece di reati contro il patrimonio e la persona. L’ordinamento penale riserva al soggetto tossicodipendente una disciplina parzialmente differenziata nella fase esecutiva. In particolare è significativamente ampliata la possibilità di evitare la misura carceraria (sia che si tratti di custodia cautelare che di pena detentiva) tutte le volte che sia accertata la concreta disponibilità del reo ad intraprendere (o proseguire) un percorso terapeutico finalizzato alla rimozione delle cause psicofisiche che lo rendono dipendente dalle sostanze. Il favor libertatis è, in questo caso, la diretta conseguenza della consapevolezza del Legislatore di dover trattare un soggetto la cui devianza e capacità di recidiva sono legate ad un fattore esterno di tipo patologico. Questa differenziazione non è dunque frutto di una deroga ma di un’individualizzazione trattamentale con specifico riferimento alla funzione special-preventiva della sanzione. Il recupero sociale cui mira l’ordinamento passa attraverso la conoscenza delle cause del comportamento contra legem (fase di osservazione) e la gestione di tali fattori “determinanti” al fine della loro rimozione attraverso l’intervento trattamentale. Tale sistema è modellato sulla “probation” inglese e sull’affidamento in prova previsto dall’art. 47 o.p.
Lo Stato rinuncia dunque all’esercizio della sua pretesa coercitiva in cambio della disponibilità del soggetto ad assumere ed attuare, per un periodo determinato, degli impegni comportamentali antitetici alla scelta fino a quel momento intrapresa.98 Terminata questa fase il giudice dovrà
98
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valutare l’esito della prova e solo in caso di comportamento inadempiente riemergerebbe la pretesa coercitiva dello Stato.99
Nella fase immediatamente successiva al giudicato opera l’istituto della “sospensione dell’esecuzione della pena” in funzione della potenziale applicazione dell’affidamento in prova terapeutico (o della misura estintiva della pena ex art. 90 DPR 309/1990) direttamente dallo stato di libertà od arresti domiciliari (ex art. 656 commi 5 e 10 c.p.c). Nella fase esecutiva la sanzione detentiva può mutare in affidamento in prova terapeutico (ex art. 94 DPR 309/1990) o rimanere sospesa fino alla sua totale estinzione (art.90 DPR 309/1990). Se tali istituti non risultino applicabili – per mancanza dei relativi requisiti oggettivi e/o soggettivi – al tossicodipendente deve comunque essere garantito un trattamento penitenziario in strutture o sezioni specializzate (ex art. 95 e 96 DPR 309/1990).
Divenuta irrevocabile la sentenza di condanna il pubblico ministero emette dunque l’ordine di esecuzione dopo aver computato l’eventuale pre-sofferto.100 Non è detto, però, che tale determinazione si debba necessariamente tradurre nella carcerazione per il condannato.
La previsione normativa del quinto comma dell’art. 656 c.p.c. stabilisce infatti che il pubblico ministero, nell’emettere il suddetto ordine per una pena detentiva non superiore a tre anni ovvero sei per condannati tossicodipendenti, ne sospenda l’esecuzione.101 In questo modo, entro
99
P. Corso, Manuale della esecuzione penitenziaria, Milano, 2015, pp. 411-412
100 Si fa riferimento in questo caso al periodo di custodia cautelare o arresti domiciliari
eventualmente patiti dal condannato durante il procedimento
101
Il riferimento è ai possibili destinatari dell’affidamento in prova ex art. 94 e sospensione dell’esecuzione della pena ex art.90 TU 309/1990
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trenta giorni, il soggetto potrà proporre istanza per ottenere le misure alternative (su espresso invito allegato al decreto di sospensione formulato dal pubblico ministero). La presentazione dell’istanza comporta sospensione fino alla decisione del tribunale di sorveglianza adito (che ha l’obbligo di pronunciarsi entro quarantacinque giorni dal ricevimento degli atti). Il condannato ha facoltà di depositare la documentazione prescritta fino a cinque giorni prima dell’udienza fissata.102 Se non presentata tempestivamente o qualora il tribunale di sorveglianza adito giudichi inammissibile l’istanza, il pubblico ministero