DALL’OPEN GOVERNMENT AGLI OPEN DATA

Per dare attuazione ai principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione che contraddistinguono la dottrina dell’open government è necessario mettere il cittadino nelle condizioni di disporre degli elementi conoscitivi necessari per poter fare scelte e per valutare le decisioni prese dalle istituzioni pubbliche (Carloni, 2014). In questa prospettiva, l'insieme delle informazioni in possesso delle amministrazioni costituisce un importantissimo giacimento conoscitivo che si distingue dalle altre fonti per la quantità e qualità delle informazioni che lo compongono: attraverso di esso è, infatti, possibile comprendere il

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funzionamento delle istituzioni e l'attività svolta dal personale politico e burocratico e questo materiale costituisce, complessivamente, la premessa per lo sviluppo, anche attraverso l'autonoma iniziativa di cittadini singoli ed associati, di iniziative di tipo informativo (Carloni, 2014). Aprire questi dati alla disponibilità dei cittadini è un fattore di sviluppo, sia democratico che economico, delle società contemporanee (Carloni, 2014). I dati delle amministrazioni pubbliche, infatti, rappresentano un enorme patrimonio e stanno acquisendo un'importanza sempre crescente soprattutto grazie all'uso delle tecnologie informatiche e telematiche: è non solo possibile, ma sempre più agevole, il loro riutilizzo per finalità diverse ed ulteriori a volte neppure preventivabili, allorché i dati sono stati raccolti, organizzati e utilizzati (Carloni, 2014). Le informazioni sono oggetto di una specifica attività di organizzazione al fine di renderne più agevole ed efficiente l'utilizzo, mediante la costituzione di banche dati (D'Elia Ciampi, 2003). Disporre dei dati e dalle informazioni dei quali l'amministrazione pubblica è in possesso è indispensabile per rendere effettiva la prospettiva dell'accountability: questi dati e queste informazioni divengono sempre più spesso pubblici, quindi disponibili per chiunque e suscettibili di essere diffusi da parte delle singole amministrazioni, per espresso obbligo legislativo o per scelta (Carloni, 2014).

La prospettiva di una generale e piena disponibilità di informazioni pubbliche si pone evidentemente in contrasto con il principio di proprietà dei dati che le istituzioni raccolgono e detengono; tuttavia nella società della conoscenza escludere la generalità dei cittadini dall’accesso alle informazioni pubbliche, ossia in possesso di amministrazioni ed istituzioni pubbliche, o selezionare l’utenza sulla base della disponibilità economica appare non sostenibile in termini etici e non efficiente dal punto di vista economico, dal momento che queste informazioni, se rese disponibili, possono costituire un prezioso motore di sviluppo (Carloni, 2014). L'individuazione di una vasta area di dati pubblici da rendere soggetta ad un regime di piena accessibilità e riutilizzabilità crea quindi uno spazio in cui non possono essere ammesse per legge logiche di esclusione e riserve, sia per ragioni democratiche e sia per ragioni economiche (Carloni, 2014): secondo il codice della trasparenza italiana, ad esempio, tali dati pubblici sono soggetti al principio dell’open by default e quindi sono quindi per legge disponibili e riutilizzabili da parte di ogni cittadino. Mettere a disposizione del cittadino e delle imprese in formato aperto l’insieme dei dati pubblici gestiti dall’Amministrazione rappresenta un passaggio culturale necessario per il rinnovamento delle istituzioni nella direzione di apertura e trasparenza proprie dell’Open Government, a tutti i livelli amministrativi (Carloni, 2014).

Il libero accesso all’informazione pubblica consente infatti di:

- rendere l’amministrazione trasparente, stimolando un controllo continuo e costante da parte dei cittadini sull’operato e sui processi decisionali delle istituzioni e mettendo la collettività in condizione di verificare l’efficienza dell’apparato burocratico;

- rendere l’amministrazione aperta, gettando i presupposti di base affinché possa svilupparsi un vero e proprio processo di collaborazione sulle scelte di governo tra istituzioni e comunità dei cittadini. (Vademecum Open data, 2011)

Tali politiche e pratiche di apertura dei dati della Pubblica Amministrazione rientrano nel concetto di Open Data; concetto che può essere riassunto rifacendosi alla definizione fornita dall’Open Data Manual18_{, il}

quale definisce gli Open Data come “dati che possono essere liberamente utilizzati, riutilizzati e redistribuiti, con la sola limitazione – al massimo – della richiesta di attribuzione dell’autore e della redistribuzione allo stesso modo (ossia senza che vengano effettuate modifiche)” (Carloni, 2014).

18_{http://opendatamanual.org/- Documento redatto dall’Open Knowledge Foundation}

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Per quanto il concetto di apertura sia in parte sovrapponibile a quello di trasparenza, i due termini non coincidono: il concetto di apertura include quello di trasparenza, ma non vale necessariamente il viceversa, poiché la trasparenza, così come definita nel nostro ordinamento giuridico, esaurisce il concetto di apertura non è quindi sufficiente afinché si possa parlare di Open Data (Carloni, 2014). L’open data integra, dunque, la trasparenza, ampliandone le prospettive e ponendo i presupposti per un modello più avanzato di trasparenza: è uno sviluppo dell’open government che però non si esaurisce in esso (Carloni, 2014).

Partendo quindi dal concetto di “conoscenza aperta”, le caratteristiche fondamentali dei dati in formato aperto (open data), definiti dalla Open Knowledge Foundation, sono le seguenti:

- disponibilità e accesso: i dati devono essere disponibili in maniera completa, aggiornata e facilmente accessibile (preferibilmente via Internet);

- riutilizzo e ridistribuzione: i dati devono essere forniti a condizioni e in formati tali da permetterne il riutilizzo, la ridistribuzione e la ricombinazione (detta “interoperabilità”) con altri dati;

- partecipazione universale: tutti devono essere in grado di usare, riutilizzare e ridistribuire i dati. Non devono esserci, dunque, discriminazioni né di ambito di iniziativa né contro soggetti o gruppi. (Italia Open Gov, da Open Knowledge International)

Per garantire il rispetto di tali principi e affinché i dati siano considerati aperti in base agli standard internazionali è necessario che tali dati siano:

- completi, ossia devono comprendere tutte le componenti (metadati) che consentano di esportarli, utilizzarli online e offline, integrarli e aggregarli con altre risorse e diffonderli in rete;

- primari, ossia devono essere presentati in maniera sufficientemente granulare, affinché possano essere utilizzati dagli utenti per integrarli e aggregarli con altri dati e contenuti in formato digitale; - tempestivi, ossia accessibili e utilizzabili dagli utenti in modo rapido e immediato, massimizzando il

valore e l’utilità derivanti da accesso e uso di queste risorse;

- accessibili, ossia disponibili per il maggior numero possibile di utenti senza barriere all’utilizzo, quindi preferibilmente attraverso il solo protocollo Hypertext Transfer Protocol (HTTP), senza il ricorso a piattaforme proprietarie e senza alcuna sottoscrizione di contratto, pagamento, registrazione o richiesta;

- leggibili da computer (machine-readable), ossia processabili in automatico dal calcolatore per garantire agli utenti la piena libertà di acceso, di utilizzo e di integrazione dei contenuti digitali; - in formati non proprietari, ossia codificati in formati aperti e pubblici (semplici e supportati,

possibilmente), sui quali non vi siano entità (aziende o organizzazioni) che ne abbiano il controllo esclusivo;

- liberi da licenze che ne limitino l’uso, la diffusione o la redistribuzione;

- riutilizzabili (fino a creare nuove risorse, applicazioni e servizi di pubblica utilità);

- ricercabili, ossia identificabili in rete, grazie a cataloghi e archivi facilmente indicizzabili dai motori di ricerca;

- permanenti, ossia le peculiarità fino ad ora descritte devono caratterizzare i dati nel corso del loro intero ciclo di vita.

46 3.4. GLI OPEN DATA IN ITALIA

La realizzazione di un portale italiano dell’Open Data sul modello di quelli anglosassoni è stato messo online per la prima volta nell’ottobre del 2011, al link https://www.dati.gov.it. Si tratta del catalogo nazionale dei metadati relativi ai dati rilasciati in formato aperto dalle pubbliche amministrazioni italiane; è promosso dal Governo Italiano e gestito dall’Agenzia per l’Italia digitale con il supporto di FormezPA (Agenzia per l’Italia Digitale, da https://www.dati.gov.it). Nel periodo precedente erano stati realizzati alcuni portali di dati aperti a livello regionale e locale, ad esempio quello della regione Piemonte www.dati.piemonte.it, la prima in Italia ad aver aperto i propri dati, nel maggio 2010, quello del comune di Udine nel febbraio del 2011 (http://opendata.comune.udine.gov.it/), quello del comune di Faenza nello stesso periodo e infine quello della regione Emilia-Romagna (http://dati.emilia-romagna.it/) e quello del comune di Firenze pochi giorni prima dell’uscita del portale nazionale (fonte: ForumPA).

Accanto alle iniziative ufficiali portate avanti dallo Stato, dalle regioni e dai Comuni, vi sono state anche iniziative indipendenti in merito: ad esempio Open Knowledge Foundation Italia e il Centro NEXA su Internet & Società del Politecnico di Torino avevano offerto il repository it.ckan.net19 _{dove chiunque poteva}

segnalare i dataset italiani disponibili online, assorbito poi da unico portale internazionale datahub.io/; un servizio analogo era gestito dalla comunità del sito Spaghetti Open Data (portale creato dal basso nel 2010 come mailing list), ma il servizio è stato chiuso dopo il rilascio del sito nazionale, nel quale sono confluiti i dataset presenti. Da settembre 2012 è disponibile anche DatiOpen.it, un'altra iniziativa indipendente che offre a tutti servizi gratuiti di segnalazione, caricamento e visualizzazione e alla fine del 2012 è stato rilasciato il servizio Open Data Hub Italia che si è evoluto nel tempo e che oggi raccoglie in un ampio catalogo più di 38.000 dataset messi a disposizione da diverse organizzazioni sia pubbliche che private semplificandone la ricerca e l'accesso ai cittadini e alle imprese (Wikipedia, Dati aperti-Italia).

Il primo marzo del 2012 è stata istituita l’Agenda Digitale Italiana, in seguito alla sottoscrizione da parte di tutti gli Stati Membri dell’Agenda Digitale Europea, presentata dalla Commissione Europea nel 2010: la realizzazione dei suoi obiettivi è garantita dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID) in coerenza con gli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea. L’Agenzia per l’Italia Digitale è un altro organismo che sostiene le politiche di open data, in particolare

- elaborando linee guida nazionali per la valorizzazione del patrimonio informativo; - gestendo il catalogo dei dati aperti resi disponibili dalle pubbliche amministrazioni; - aggiornando il repertorio nazionale delle basi dati della pubblica amministrazione; - gestendo il Repertorio Nazionale Dati Territoriali (RNDT);

- valorizzando il patrimonio informativo e promuovendo il suo riutilizzo. (Agenzia per l’Italia Digitale)

L’8 marzo 2017 è stata rilasciata la nuova versione del portale https://www.dati.gov.it, con funzioni di ricerca potenziate e nuova grafica, nell’ottica di divenire piattaforma collaborativa sul tema degli open data. Le principali novità della nuova release sono stati:

- esposizione di circa 18.000 dataset in formato aperto;

- trasmissione automatica dei metadati raccolti ed esposti nel catalogo del Portale europeo dei dati; - disponibilità sulla pagina GitHub (https://github.com/FormezPA) dei documenti di

implementazione di ulteriori moduli del catalogo svolto dal team di sviluppo del portale;

- accessibilità ai dataset tramite un set di API (Application programming interface) disponibili nella sezione Sviluppatori (https://www.dati.gov.it/content/sviluppatori)

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- possibilità per qualunque PA italiana di contribuire ad alimentare il portale con aggiornamenti periodici concordati.

(Agenzia per l’Italia Digitale)

Il Portale Europeo dei Dati classifica il livello di sviluppo in materia di open data secondo due parametri: l’Open Data Readiness e la Portal Maturity.

L’Open Data Readiness si riferisce al grado di sviluppo della politica Open Data di uno Stato, alle norme in materia di licenze e al grado di coordinazione nazionale a proposito di linee guida e piani di azione comune (l’impatto degli Open Data è un sottoindicatore dell’Open Data Readiness; la Portal Maturity, invece, riguarda l’usabilità del portale, facendo riferimento alla disponibilità di funzionalità, alla complessiva possibilità di riutilizzo dei dati (possibilità di lettura dei dati da parte della macchina e accessibilità dei dataset) e alla diffusione dei dati attraverso i domini (European Data Portal, 2017).

Sulla base dei valori di tali parametri, il Portale Europeo dei Dati (European Data Portal) suddivide gli Stati in quattro raggruppamenti:

- Beginners, ossia Stati con un livello di sviluppo basso in entrambe le dimensioni, dotati di una politica Open Data e di un portale caratterizzati funzionalità soltanto primarie e da un basso numero di dataset, con possibilità di riutilizzo dei dati conseguentemente bassa;

- Followers, ossia Stati dotati già di una politica Open Data, sebbene con profondità e ampiezza ancora ridotte, e di un portale Open Data con funzionalità superiori alle caratteristiche base, ma tuttavia ancora con limitazioni presenti in materia di pubblicità e riutilizzo dei dati;

- Fast-trackers, ossia Stati che hanno registrato un progresso sostanziale in termini di Open Data in una delle due dimensioni o in entrambe, ma che presentano ancora alcune limitazioni al rilascio e al riutilizzo dei dati;

- Trendsetters, ossia Stati con una politica locale Open Data avanzata, addirittura oltre quanto previsto dalle normative europee, e dotati di un sofisticato portale Open Data, privi di sostanziali limitazioni sia in termini di rilascio sia in termini di riutilizzo dei dati.

(fonte: European Data Portal)

Fino al 2016 l’Italia figurava in Europa tra gli Stati cosiddetti follower in materia di open data, ossia tra quegli Stati dotati già di una politica Open Data, sebbene con profondità e ampiezza ancora ridotte, e di un portale Open Data con funzionalità superiori alle caratteristiche base, ma tuttavia ancora con limitazioni presenti in materia di pubblicità e riutilizzo dei dati (European Data Portal, 2017).

Secondo il rapporto Open Data Maturity in Europe 2017, le cui rilevazioni hanno abbracciato il periodo luglio 2016-giugno 2017, l’Italia ha notevolmente migliorato la sua posizione sulle politiche di open data nello scenario dei 32 Paesi monitorati, passando dalla categoria followers a quella dei trendsetters. Diverse le azioni che hanno portato l’Italia a questo risultato, tra cui il lavoro di collaborazione svolto all’interno del Comitato di Pilotaggio OT11 OT2 (Rafforzamento della capacità amministrativa e digitalizzazione della PA)20_,

20 _{ll Comitato di Pilotaggio per il coordinamento degli interventi OT11 e OT2 (Agenda Digitale), è un organismo}

permanente con compiti di indirizzo e accompagnamento degli interventi di rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa e di attuazione dell’Agenda Digitale realizzati nel quadro dell’Accordo di Partenariato (AdP). La realizzazione di una strategia articolata di rafforzamento della capacità amministrativa, modernizzazione e digitalizzazione del settore pubblico - attuata in tutto il territorio nazionale e realizzata nel quadro di Programmi Operativi Nazionali (PON) e Regionali (POR) - richiede infatti un coordinamento, che assicuri il conseguimento dei risultati attesi attraverso la concentrazione delle azioni verso obiettivi di cambiamento definiti e misurabili. (OT11 OT2. Rafforzamento della capacità amministrativa e digitalizzazione della PA, Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica)

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le azioni specifiche previste nel Piano Triennale per l’informatica nella PA, nel più ampio contesto della strategia che accompagna la trasformazione digitale del Paese, e il rilascio della nuova versione del portale nazionale dati.gov.it avvenuto a marzo 2017 nel corso della prima Settimana dell’amministrazione aperta (Agenzia per l’Italia Digitale, 2017).

Fonte: European Data Portal 3.5. I RISULTATI ITALIANI IN MATERIA DI OPEN DATA

Nel mondo l’Italia si colloca al ventesimo posto nella classifica dell’Open Data Barometer, ossia una misurazione globale di quanto le amministrazioni pubblicizzano e utilizzano gli open data per migliorare il proprio livello di accountability, di innovazione e il proprio impatto sociale. L’Italia, su una scala da 0 a 100, ha riportato un punteggio di 56, in aumento di un punto rispetto alla misurazione effettuata nell’edizione precedente dello studio e in costante aumento in rapporto alle edizioni ancora precedente, mostrando quindi un trend positivo. Nella prima edizione, infatti, il punteggio ottenuto dall’Italia era di 45,3, nella seconda 50,58, nella terza 53,78 e nella quarta 55,93. I tre parametri principali valutati dall’Open Data Barometer sono tre:

- Readiness, ossia l’attitudine di Stato, cittadini e imprese ad assicurarsi i benefici apportati dagli open data (misurata dai parametri Government policies, Government action, Citizens and civil rights e Entrepreneurs and business);

- Implementation, ossia il grado in cui dati aperti, accessibili e puntuali sono pubblicati dalle amministrazioni dello Stato (dati attinenti a quindici campi chiave, ossia Map data, Land ownership data, Detailed census data, Detailed government budget, Detailed data on government spend, Company register, Legislation, Public tran sport timetables, International trade data, Health sector

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performance, Primary and secondary education performance data, Crime statistics, National environments statistics, National election results e Public contracts);

- Emerging impact, indicatore che misura quanto il rilascio di open data da parte delle amministrazioni nazionali è in grado di avere un’influenza positiva su vari ambiti, in particolare in campo politico (Political impact), in campo sociale (Social impact) e in campo economico (Economic impact).

(Open Data Barometer)

L’Italia, in particolare, su una scala da 0 a 100, ha ottenuto un punteggio di 79 in quanto a Readiness, di 51 in quanto a Implementation e di 35 in quanto a Emerging impact.

Fonte: Open Data Barometer at https://opendatabarometer.org/4thedition/detail- country/?_year=2016&indicator=ODB&detail=ITA) Secondo la classifica del Global Open Data Index, che fornisce l’immagine più generale possibile dello stato di pubblicità degli open data amministrativi, l’Italia si colloca invece al trentaduesimo posto nella classifica mondiale.

Le categorie prese in esame da questo indicatore riflettono gli ambiti in cui i dati sono più rilevanti per la società civile e, anche in questo caso, sono quindici:

- Government budget, ossia le spese pubbliche previste per l’anno successivo a quello in corso; - National statistics, ossia statistiche chiave nazionali su indicatori demografici ed economici, quali

PIL o disoccupazione;

- Procurement, ossia tutte le gare d’appalto e le sentenze delle amministrazioni nazionali e federali aggregate per ufficio;

- National laws, ossia la disponibilità in rete delle leggi e degli statuti nazionali;

- Administrative boundaries, ossia dati su unità e aree amministrative definite per scopi amministrativi dagli enti locali;

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- Draft legislation, ossia dati sulle proposte discusse dai parlamenti nazionali, comprensivi dei dati sulle votazioni in merito;

- Air quality, ossia dati sulla concentrazione media giornaliera di agenti inquinanti, specialmente di quelli potenzialmente dannosi per la salute umana

- National maps, ossia una mappa geografica dello Stato in scala di almeno 1:250.000 che includa le strade di transito nazionali, i corsi d’acqua e le altitudini dei rilievi;

- Weather forecast, ossia le previsioni degli eventi meteorologici;

- Company register, ossia la lista delle imprese registrate (a responsabilità limitata);

- Election results, ossia l’elenco dei risultati delle ultime elezioni (metodo elettorale, risultati, partiti di maggioranza e di minoranza, voti validi e non validi…)

- Locations, ossia un database dei codici di avviamento postale e delle corrispondenti coordinate spaziali;

- Water quality, ossia dati sulla qualità dell’acqua potabile o , in mancanza, sulla qualità delle risorse idriche ambientali;

- Government spending, ossia registrazioni dettagliate delle spese nazionali attuali e passate, comprese le transazioni in corso;

- Land ownership, ossia una mappa dei terreni suddivisi in lotti che presentano delimitazione di proprietà diverse.

(Global Open Data Index)

L’Italia riporta mediamente un livello di sviluppo di queste categorie pari al 47%, suddiviso come segue:

Fonte: Global Open Data Index at https://index.okfn.org/place/

Il Portale Europeo dei Dati fornisce un quadro riassuntivo della situazione italiana in materia di open data. Per quanto riguarda le politiche open data, il livello di sviluppo dell’Italia si attesta al 91%, riportando i seguenti risultati:

- una politica open data è attualmente presente - si tengono annualmente più di otto eventi sul tema - le aree di priorità sono definite

- è presente una strategia predeterminata per assicurarsi che i dataset siano aggiornati - una strategia nazionale quinquennale è presente

- il 90-99% dei dati viene caricato automaticamente online (European Data Portal: Italy-Overview)

Per quanto riguarda le norme in materia di licenze, gli obiettivi europei sono rispettati dall’Italia al 100%: il 100% dei dati è disponibile gratuitamente, il 100% dei dati gode di licenza aperta e la politica open data italiana incoraggia l’uso della licenza CC-BY 4.0 International21_{.(fonte: European Data Portal: Italy-Overview)}

21 _{Tale licenza prevede che si possano condividere copie e redistribuire il materiale con ogni mezzo e in ogni formato e}

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Per quanto riguarda la coordinazione nazionale non tutti gli obiettivi europei risultano pienamente raggiunti, facendo sì che la percentuale di completamento si attesti all’86%: in particolare l’Italia presenta aspetti positivi, quali la presenza di linee guida nazionali a proposito della pubblicità dei dati, la presenza di molte iniziative open data regionali e di molti portali regionali integrati, ma manca ancora una coordinazione nazionale di tutte le iniziative portate avanti a livello regionale. (fonte: European Data Portal: Italy-Overview)

Per quanto riguarda l’usabilità del portale, l’Italia ha ottenuto risultati soddisfacenti:

- le API (Application Programming Interface), ossia le librerie software disponibili in un certo linguaggio di programmazione, sono accessibili;

- è possibile ricercare e scaricare dataset; - è possibile dare feedback;

- più del 90% dei dataset sono leggibili dai computer; mancano tuttavia ancora contributi degli utenti al portale. (fonte: European Data Portal: Italy-Overview)

Per quanto riguarda uso e riuso degli open data, il rispetto degli obiettivi europei in materia di open data da parte dell’Italia non è ancora completo, attestandosi al 70%. Infatti

- la media dei cittadini che mensilmente visita i portali si attesta solo allo 0,014% dei residenti in Italia, pari a circa 82000 persone al mese;

- ben il 18% dei visitatori dei portali sono stranieri; - il 79,4% del traffico dati è generato da persone fisiche; - il visitatore tipo dei portali appartiene al settore pubblico;