L A P OLITICA A GRICOLA C OMUNE

L’agricoltura ha da sempre rappresentato uno degli obiettivi prioritari delle politiche decisionali della Comunità Europea prima e dell’Unione Europea adesso, non solo in ragione del suo peso a livello del bilancio comunitario, del quale assorbe circa il 50% dei fondi, ma soprattutto per la parte consistente di popolazione che si dedica all’agricoltura e per l’estensione del territorio destinato a questa attività.

La Politica Agricola Comune (PAC) consiste in una serie di norme e meccanismi che regolano la produzione, gli scambi e la lavorazione dei prodotti agricoli nell’ambito dell’Unione Europea, incentrando l’interesse maggiore in particolare sullo sviluppo rurale.

Le finalità della PAC sono in estrema sintesi le seguenti:

- incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppandone il progresso tecnico e assicurando uno sviluppo razionale delle produzioni;

21

- assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, migliorando il reddito individuale di coloro che operano nell’agricoltura;

- stabilizzare i mercati e assicurare prezzi ragionevoli dei diversi prodotti.

Le risorse finanziarie della PAC sono messe a disposizione dal cosiddetto Fondo Europeo Agricolo d’Orientamento e di Garanzia (FEAOG), che rappresenta una parte sostanziale del bilancio comunitario.

Questo fondo è suddiviso in due sezioni principali, la sezione orientamento, che contribuisce alle riforme agricole strutturali e allo sviluppo delle zone rurali (ad esempio gli investimenti per nuove attrezzature e tecnologie), e la sezione garanzia, che finanzia le spese inerenti l’organizzazione comune dei mercati (per esempio la promozione delle esportazioni).

La prima sezione (“orientamento”) fa parte dei fondi strutturali che sono volti a promuovere lo sviluppo regionale e a ridurre le disparità in Europa; la seconda sezione (“garanzia”) è di gran lunga la più importante e rientra tra le spese obbligatorie nel quadro generale del bilancio comunitario.

La PAC, durante i quattro decenni della sua esistenza, ha subìto numerose riforme dovute sia al fatto che è stato necessario tenere conto delle varie esigenze e richieste del mondo rurale, sia alla necessità di ricalibrare di volta in volta le strategie a seguito di alcuni effetti secondari indesiderabili che queste avevano prodotto.

Il primo tentativo di riforma risale al 1968, quando il cosiddetto “Piano Mansholt” prevedeva la riduzione della popolazione attiva nel settore dell’agricoltura e proponeva, quindi, l’incoraggiamento alla formazione di unità di produzione agricola più grandi e più efficienti.

Durante gli anni ’70 e i primi anni ’80 le diverse riforme che subì la PAC furono tutte orientate a modernizzare l’agricoltura europea e a

eliminare, o a ridurre, i problemi nati dallo squilibrio persistente tra l’offerta e la domanda di prodotti agricoli, con la conseguente crescita delle eccedenze. Nel 1985 fu pubblicato un libro verde sulle “Prospettive della politica agraria comune” con il quale si dava seguito ad una proposta di riforma avanzata dalla Commissione Agricoltura nel 1983 e si cercava di ristabilire un giusto equilibrio tra offerta e domanda, di formulare nuove soluzioni per ridurre la produzione dei settori che si trovavano in difficoltà e di proporre possibili alternative per il futuro della PAC stessa.

La politica attuata fino ad allora, infatti, rispondeva principalmente all’esigenza dei primi anni ’50 di assicurare un crescente flusso di prodotti agricoli ad una popolazione in aumento, i cui fabbisogni alimentari apparivano destinati ad incrementarsi parallelamente al miglioramento dei redditi.

Nel maggio del 1992, cessate queste condizioni, c’è stata una nuova sostanziale riforma che consisteva essenzialmente nella riduzione dei prezzi agricoli al fine di renderli più competitivi sul mercato interno e su quello mondiale, nell’assegnazione di importi compensativi per le perdite di reddito subite dagli agricoltori e in altre misure relative ai meccanismi di mercato e, soprattutto, alla protezione dell’ambiente.

È dall’inizio degli anni ’90 che la tematica ambientale ha cominciato ad acquistare una crescente importanza all’interno del nuovo orientamento della PAC, allo scopo di salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente, contribuire alla protezione della salute umana e garantire un’accorta e razionale utilizzazione delle risorse naturali. Questa scelta di dotarsi di una politica ambientale comune consente all’Unione Europea di affrontare in maniera organica alcuni problemi che, per loro natura, hanno un’importanza sovranazionale e che richiedono quindi, per una loro corretta soluzione, un forte coordinamento degli interventi.

Le linee di azione di questa nuova politica ambientale partono dalla constatazione del ruolo che l’agricoltura ha sempre svolto a favore dell’ambiente22 e di come essa sia mutata, come abbiamo già visto, negli ultimi 40 anni, soprattutto a seguito dell’introduzione di tecnologie agricole più intensive e sotto la pressione di altre attività economiche.

I principali problemi individuati sono soprattutto il deterioramento di taluni habitat terrestri e l’estinzione di alcune specie (vegetali ed animali) a causa di disturbi ambientali dovuti anche all’attività agricola intensiva, così come per il prossimo futuro preoccupa il degrado dei suoli che è frutto non solo dell’uso intensivo delle risorse per l’agricoltura, ma dell’abbandono di molte parti di territorio prima dedicate ad attività del settore primario, della maggiore evaporazione di ammoniaca provocata dagli allevamenti intensivi, dell’acidificazione dei suoli e delle modifiche apportate al paesaggio.

Fra le strategie adottate23 (soprattutto incentivi di tipo economico) dalla PAC per cercare di scongiurare questi problemi sono da ricordare in estrema sintesi:

- l’introduzione di aiuti comunitari agli agricoltori che applicano pratiche compatibili con l’ambiente;

- un sistema di aiuti per la protezione o il miglioramento dell’ambiente nell’ambito dell’impresa agricola o dell’industria agro-alimentare; - le limitazioni e i divieti alla concessione di aiuti agli allevamenti

intensivi;

22

È utile a questo proposito riprendere le conclusioni del documento “Ambiente e Agricoltura” dell’agosto del 1988, nel quale si rifletteva proprio sul ruolo che l’agricoltura ha svolto e svolge a favore dell’ambiente:

… l’agricoltore dovrebbe diventare consapevole che il suo ruolo non è limitato alla produzione agricola stessa, ma si estende anche al mantenimento dell’ambiente rurale che egli gestisce. Ciò implica che la società deve accettare il fatto che l’agricoltore in quanto gestore dell’ambiente rende un servizio pubblico che merita un’adeguata remunerazione.

23

Le strategie elencate fanno riferimento soprattutto al Reg.797/85 relativo al miglioramento dell’efficienza delle strutture agricole, al Reg.1094/88 (con le successive integrazioni dei Regg.1272 e 1273/88) che ha introdotto il “set-aside” e al Reg.768/89 che istituisce un regime di aiuti transitori al reddito agricolo.

- la concessione di indennità compensative per mantenere l’agricoltura nelle zone di montagna;

- le misure per la protezione delle foreste;

- le misure volte ad incoraggiare l’estensivazione della produzione e il ritiro delle terre dall’attività agricola (“set-aside”).

Nel luglio del 1997 la Commissione ha proposto un nuovo adeguamento della PAC soprattutto in ragione dell’allargamento dell’Unione Europea ai paesi dell’Europa centrale e orientale e nell’ottica dei preparativi per l’introduzione della moneta unica: una tappa fondamentale di questo ulteriore cambiamento è stata Agenda 2000. Scopo prioritario della nuova riforma è approfondire ed estendere la riforma del 1992, sostituendo le misure di sostegno dei prezzi previste allora con aiuti diretti.

La riforma ha dunque previsto misure intese soprattutto a rafforzare la competitività delle materie prime agricole sia sul mercato interno, sia su quello mondiale, migliorando principalmente la qualità dei prodotti e la loro sicurezza; integrare maggiormente nella PAC questioni ambientali e strutturali; semplificare la legislazione in materia agraria e decentralizzarne l’applicazione, soprattutto con l’obiettivo di avere una maggiore chiarezza, trasparenza e accessibilità di norme e regolamenti.

In particolare le linee direttrici sulle quali si basa Agenda 200 sono: - competitività, che deve essere assicurata con una diminuzione dei

prezzi sufficiente a garantire l’aumento degli sbocchi interni e una partecipazione al mercato allargata al mercato mondiale (questa diminuzione dei prezzi dovrebbe essere compensata da un aumento degli aiuti diretti in modo tale da conservare il livello del reddito); - ripartizione dei compiti fra Commissione UE e Stati membri, sia nel

caso si tratti della compensazione sotto forma di aiuti diretti, sia per misure di sviluppo rurale nel quadro di una programmazione globale (questo sforzo verso una decentralizzazione dei poteri e delle risorse

è necessario vada di pari passo con la semplificazione delle normative);

- politica di sviluppo rurale globale e coerente, ovvero una politica che sia volta ad integrarsi con le politiche di mercato e a garantire che la spesa agricola contribuisca meglio di quanto non è avvenuto in passato all’assetto territoriale e alla protezione della natura.

e gestione del territorio segue la

visione squisitamente antropocentrica come ha fatto

finora.1

L

’

: