P ROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO DI PERSONALE PER IL TRIENNIO 2019-2021

Premessa

L'articolo 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come, da ultimo, modificato ed integrato dall'art. 4 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 prevede che:

“1. … omissis ...

2. Allo scopo di ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché con le linee di indirizzo emanate ai sensi dell'articolo 6-ter. Qualora siano individuate eccedenze di personale, si applica l'articolo 33. Nell'ambito del piano, le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale, anche con riferimento alle unità di cui all'articolo 35, comma 2. Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente.

3. In sede di definizione del piano di cui al comma 2, ciascuna amministrazione indica la consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni programmati e secondo le linee di indirizzo di cui all'articolo 6-ter, nell'ambito del potenziale limite finanziario massimo della medesima e di quanto previsto dall'articolo 2, comma 10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione.

Resta fermo che la copertura dei posti vacanti avviene nei limiti delle assunzioni consentite a legislazione vigente.

4. ... Per le altre amministrazioni pubbliche il piano triennale dei fabbisogni, adottato annualmente nel rispetto delle previsioni di cui ai commi 2 e 3, è approvato secondo le modalità previste dalla disciplina dei propri ordinamenti. Nell'adozione degli atti di cui al presente comma, è assicurata la preventiva informazione sindacale, ove prevista nei contratti collettivi nazionali.

… omissis ...

6. Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli adempimenti di cui al presente articolo non possono assumere nuovo personale.

… omissis ...”.

Il successivo articolo 6-ter del medesimo decreto recita:

“1. Con decreti di natura non regolamentare adottati dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono definite, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica, linee di indirizzo per orientare le amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei rispettivi piani dei fabbisogni di personale ai sensi dell'articolo 6, comma 2, anche con riferimento a fabbisogni prioritari o emergenti di nuove figure e competenze professionali.

2. Le linee di indirizzo di cui al comma 1 sono definite anche sulla base delle informazioni rese disponibili dal sistema informativo del personale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, di cui all'articolo 60.

3. Con riguardo alle regioni, agli enti regionali, al sistema sanitario nazionale e agli enti locali, i decreti di cui al comma 1 sono adottati previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Con riguardo alle

aziende e agli enti del Servizio sanitario nazionale, i decreti di cui al comma 1 sono adottati di concerto anche con il Ministro della salute.

4. Le modalità di acquisizione dei dati del personale di cui all'articolo 60 sono a tal fine implementate per consentire l'acquisizione delle informazioni riguardanti le professioni e relative competenze professionali, nonché i dati correlati ai fabbisogni.

5. Ciascuna amministrazione pubblica comunica secondo le modalità definite dall'articolo 60 le predette informazioni e i relativi aggiornamenti annuali che vengono resi tempestivamente disponibili al Dipartimento della funzione pubblica. La comunicazione dei contenuti dei piani è effettuata entro trenta giorni dalla loro adozione e, in assenza di tale comunicazione, è fatto divieto alle amministrazioni di procedere alle assunzioni.

6. Qualora, sulla base del monitoraggio effettuato dal Ministero dell'economia e delle finanze di intesa con il Dipartimento della funzione pubblica attraverso il sistema informativo di cui al comma 2, con riferimento alle amministrazioni dello Stato, si rilevino incrementi di spesa correlati alle politiche assunzionali tali da compromettere gli obiettivi e gli equilibri di finanza pubblica, il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, con decreto di natura non regolamentare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, adotta le necessarie misure correttive delle linee di indirizzo di cui al comma 1. Con riguardo alle regioni, agli enti regionali, al sistema sanitario nazionale ed agli enti locali, le misure correttive sono adottate con le modalità di cui al comma 3.”

Evidenziato, con riferimento alla sopra riportata normativa che le linee guida ministeriali per la pianificazione dei fabbisogni, di cui all'articolo 6-ter del d.lgs. 165/2001 testo vigente e art. 22, comma 1, del d.lgs.75/2017 sono state emanate dal Dipartimento della Funzione pubblica in data 8 maggio 2018, ma:

• entrano in vigore il giorno della loro pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ancora non intervenuta;

• le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adeguare la pianificazione dei fabbisogni di personale alla precitate linee guida entro 60 (sessanta) giorni dalla loro pubblicazione, ai sensi del combinato disposto dell'art. 22, comma 1, del d.lgs.

75/2017 e art. 6 del d.lgs. 165/2001, testo vigente (vedasi anche paragrafo 2.3

“Sanzioni” del testo linee guida).

Considerato, comunque, che le primarie innovazioni introdotte, constano in:

• sostituzione della precedente “programmazione triennale dei fabbisogni di personale” con il “piano triennale dei fabbisogni di personale”, annualmente adottato e con riferimento al triennio successivo a scorrimento;

• superamento della “dotazione organica” pre-costituita e statica, nel senso che, ora, la sua consistenza viene determinata e rimodulata in base ai contenuti del piano dei fabbisogni ed espressa in termini finanziari anziché per numero di posizioni dotazionali.

Tenuto conto che in data 21 maggio 2018 è stato stipulato il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del comparto Funzioni Locali che ha ridisciplinato, al Titolo II, il sistema delle relazioni sindacali e che non prevede alcuna forma specifica per quanto oggetto del presente provvedimento.

L'articolo 35, comma 4, del citato d.lgs. 165/2001, testo vigente, conferma che la pianificazione triennale dei fabbisogni di personale costituisce presupposto necessario per l'avvio delle procedure di reclutamento.

Restano vigenti anche precedenti normative in materia, quali:

• l’articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 che recita “Al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla programmazione del

fabbisogno di personale (ora piano triennale dei fabbisogni di personale), comprensivo delle unità di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482”;

• analogamente l'articolo 91 del TUEL (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) in base al quale “Gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti alla programmazione triennale del fabbisogno di personale (ora piano triennale dei fabbisogni di personale), comprensivo delle unità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla riduzione programmata delle spese del personale”.

In base a quanto stabilito dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 ed altre disposizioni attuative, le amministrazioni pubbliche territoriali conformano la propria gestione a regole contabili uniformi, definite sotto forma di principi contabili generali e di principi contabili applicati.

Il principio contabile applicato “Allegato 4.1” (al citato decreto) prevede che nella parte 2 della SeO del Documento Unico di Programmazione sia contenuta anche la programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale.

Questa indicazione è ora pienamente ripresa nei sopra riportati disposti dell'articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001 che si riferiscono al piano triennale dei fabbisogni di personale.

Fatte salve future interpretazioni e/o chiarimenti sulle novelle normative, è da ritenere, quindi, che il piano triennale dei fabbisogni di personale è adottato annualmente, ed aggiornato al verificarsi di mutamenti delle condizioni organizzative ed operative dell'ente che esprimono variazioni delle esigenze di reperimento di risorse umane, con apposita deliberazione della Giunta comunale e viene calibrato in coerenza con:

• le valutazioni in merito ai fabbisogni organizzativi e professionali, anche espressi dai responsabili di struttura dell’ente;

• la pianificazione pluriennale delle attività e della performance;

• i limiti vigenti in materia di spesa di personale e di facoltà assunzionale.

Nel presente Documento Unico di Programmazione detta pianificazione viene, quindi, inserita sotto forma di indirizzi e direttive di massima a cui dovranno attenersi – nelle indicazioni operative – i piani dei fabbisogni di personale approvati dalla Giunta comunale.

Va altresì precisato che, con decorrenza 1° gennaio 2018 sono state conferite all'Unione Terra di Mezzo (cui il Comune di Cadelbosco di Sopra aderisce, unitamente ai Comuni di Bagnolo in Piano e Castelnovo di Sotto) le seguenti ulteriori funzioni e servizi:

• organizzazione generale dell'amministrazione

• cultura/associazionismo/sport/politiche giovanili

• controllo di gestione con conseguente:

• trasferimento all'Unione Terra di Mezzo del personale dipendente del Comune di Cadelbosco di Sopra impiegato nelle succitate funzioni e servizi;

• ridefinizione della struttura organizzativa del Comune di Cadelbosco di Sopra.

Il rispetto dei vincoli per le assunzioni

La pianificazione di fabbisogni del personale avviene nel rispetto della disciplina vincolistica in tema di spesa del personale (complessiva e per partizioni) e di assunzioni.

Da numerosi anni il contenimento della spesa pubblica (nel cui complesso il legislatore dedica particolare attenzione a quella di personale) è tra gli obiettivi principali delle disposizioni normative in materia di bilancio e programmazione economica per tutto il comparto della pubblica amministrazione.

L’applicazione, fino al 31 dicembre 2015, delle regole del cosiddetto “Patto di stabilità interno” e, dal 1° gennaio 2016, il rispetto del “Pareggio di bilancio” e delle relative sanzioni connesse al mancato rispetto, incidono pesantemente sul tema delle assunzioni di personale.

Analogamente, una serie di altre disposizioni di varia natura prevedono, in caso di violazione, il divieto di assunzione o limitazioni al riguardo.

A decorrere dal 1° gennaio 2015 un forte impatto sulle politiche assunzionali degli enti locali è derivato dalle disposizioni contenute nella legge 23 dicembre 2014, n. 190 (art. 1, commi da 420 a 427) che hanno tracciato il percorso di ricollocazione del personale degli enti di area vasta.

Processo di ricollocazione esteso, anche e su base nazionale, ai dipendenti soprannumerari della Croce Rossa Italiana.

In conseguenza, le possibilità assunzionali degli enti locali sono rimaste bloccate, con qualsiasi forma e procedura, sino agli esiti di seguito sintetizzati.

Dal 29 febbraio 2016 (nota Dipartimento Funzione Pubblica n. 10669 del 29 febbraio 2016) gli enti territoriali della Regione Emilia-Romagna hanno riacquistato l'ordinaria facoltà assunzionale, ivi comprese le procedure di passaggio diretto ex articolo 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, limitatamente ai profili di polizia municipale.

Con successiva nota n. 37870 del 18 luglio 2016, il medesimo Dipartimento, sempre per gli enti territoriali della Regione Emilia-Romagna, ha ripristinato le facoltà assunzionali previste dalla normativa vigente; pertanto, anche per tutte le altre funzioni e profili professionali ulteriori rispetto a quelli della polizia municipale, fatta salva la conclusione del processo di ricollocazione di cui alla precitata legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) per le disponibilità (offerte di mobilità) manifestate dagli enti. Per quest'ultima salvaguardia si evidenzia che tutti i Comuni che compongono l'Unione Terra di Mezzo (Bagnolo in Piano, Cadelbosco di Sopra e Castelnovo di Sotto) e l'Unione stessa non ne sono risultati coinvolti.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica, con comunicato del 3 febbraio 2017, ha poi reso noto che:

“Completamente ricollocato il personale delle province e delle città metropolitane. Si sono concluse le procedure di mobilità dei dipendenti in soprannumero degli Enti di area vasta (province e città metropolitane” … “Per effetto del completamento delle procedure di mobilità, secondo quanto stabilito dalle leggi di stabilità 2015 e 2016, tutte le regioni e gli enti locali che insistono sui territori regionali possono riprendere le ordinarie facoltà di assunzione di personale. Le procedure hanno anche riguardato il personale della Croce Rossa Italiana, dell’Ente Nazionale del Turismo e del Corpo forestale dello Stato”.

A livello normativo e con riferimento alla capacità assunzionale a tempo indeterminato degli enti locali, la disciplina è, ad oggi, riassumibile nei seguenti elementi e vincoli:

• a decorrere dall'anno 2016, le Unioni di comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente (art. 1, comma 229, legge 28 dicembre 2015, n. 208 – legge di stabilità 2016);

• per gli anni 2017 e 2018, i Comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti (tali sono tutti i Comuni che aderiscono all'Unione Terra di Mezzo ovvero Bagnolo in Piano, Cadelbosco di Sopra e Castelnovo di Sotto) hanno potuto e possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 75 per cento della spesa relativa al personale cessato dal servizio nell'anno precedente (art. 1, comma 228, legge 28 dicembre 2015, n. 208 – legge di stabilità 2016 – come modificato dall'art. 22, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96), qualora il rapporto dipendenti-popolazione dell'anno precedente sia inferiore al rapporto medio dipendenti-popolazione per classe demografica, come definito triennalmente con il decreto del Ministro dell'Interno di cui all'articolo 263, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (si veda, per il triennio 2017-2019,

il decreto del Ministero dell'Interno 10 aprile 2017); condizione che ricorre per tutti i Comuni aderenti all'Unione Terra di Mezzo;

• per l'anno 2018, i Comuni che, nel 2017, rispettano il “pareggio di bilancio”, lasciando spazi finanziari inutilizzati inferiori all'1% degli accertamenti delle entrate finali dell'esercizio nel quale è rispettato il medesimo saldo e che contestualmente rispettino la condizione di cui al precedente punto, possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 90 per cento della spesa relativa al personale cessato dal servizio nell'anno precedente (art. 1, comma 479, lett. d, legge 11 dicembre 2016, n. 232); condizione che al termine dell'esercizio finanziario 2017 il Comune di Cadelbosco di Sopra ha conseguito, come risultante dalla relazione al rendiconto dell'esercizio 2017 (approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 10 del 27 aprile 2018), certificato dal Collegio dei Revisori, prospetto “Pareggio di bilancio 2017” (certificazione inviata al Ministero dell'Economia e delle Finanze con nota prot. n. 2822 del 29 marzo 2018);

• a decorrere dal 2019 ed a normativa vigente, i Comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nei limiti di cui all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 114 ovvero del 100 per cento della spesa relativa al personale cessato dal servizio nell'anno precedente;

• l'articolo 16 del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2016, n. 160, ha abrogato la lettera a), del comma 557, dell'art.

1, della legge 296/2006, relativa all'obbligo di riduzione del rapporto percentuale spese di personale/spese correnti;

• restano vigenti le disposizioni recate dall'art. 3, comma 5, del precitato d.l. n.

90/2014, convertito in legge n. 114/2014 ed integrato dall'art. 4, comma 4, del d.l.

78/2015, convertito in legge 215/2015 ovvero che “A decorrere dall'anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile; è altresì consentito l'utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente ...” (a conferma, vedasi anche deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale Umbria, deliberazione n. 64/2016/PAR del 15 giugno 2016);

• sulle modalità di calcolo delle capacità assunzionali degli enti locali si è pronunciata la Corte dei Conti, sezione delle Autonomie, che, con deliberazione n.

25/SEZAUT/2017/QMIG del 22 novembre 2017, ha enunciato i seguenti principi di diritto:

- “la determinazione della capacità assunzionale costituisce il contenuto legale tipico della facoltà di procedere ad assunzioni, potenzialmente correlata alle cessazioni dal servizio, costitutiva di uno spazio finanziario di spesa nei limiti dei vincoli di finanza pubblica”

- “la quantificazione effettiva della capacità assunzionale al momento della utilizzazione va determinata tenendo conto della capacità assunzionale di competenza, calcolata applicando la percentuale di turn over utilizzabile secondo la legge vigente nell'anno in cui si procede all'assunzione e sommando a questa gli eventuali resti assunzionali”

- “i resti assunzionali sono rappresentati dalle capacità assunzionali maturate e quantificate secondo le norme vigenti ratione temporis all'epoca di cessazione dal servizio del personale ma non utilizzate entro il triennio successivo di maturazione.

Detta quantificazione rimane cristallizzata nei predetti termini”

• agli enti locali è consentito ricorrere al reclutamento di personale mediante l'istituto della c.d. mobilità “neutra” (passaggio diretto ex art. 30 del d.lgs. 165/2001), in virtù

di quanto disposto dall'art. 1, comma 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che recita “In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità per l'anno precedente”;

• il sopra richiamato art. 30 del d.lgs. 165/2001, testo vigente, stabilisce, al comma 1, che “Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all'articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente ed in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso dell'amministrazione di appartenenza. Le amministrazioni, fissano preventivamente i requisiti e le competenze professionali richieste, pubblicano sul proprio sito istituzionale, per un periodo pari almeno a trenta giorni, un bando in cui sono indicati i posti che intendono ricoprire attraverso passaggio diretto di personale di altre amministrazioni, con indicazione dei requisiti da possedere ...”;

• pertanto il sopra menzionato istituto ha le sottoelencate caratteristiche, anche delineate dalla magistratura contabile (Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 59/CONTR/10; sezione regionale Lombardia, deliberazione n. 80/2011/PAR; sezione regionale Piemonte, deliberazione n.

70/SRCPIE/2016):

- “neutralità” finanziaria

- libera, in quanto non genera una variazione della spesa complessiva a livello di comparto pubblico, risolvendosi nel mero trasferimento di unità di personale tra distinti enti

- non incide sui contingenti assunzionali previsti dalla legge per le assunzioni dall'esterno

- al contempo, le cessazioni dal servizio per processi di mobilità non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni in relazione alle limitazioni del turn over (art.

14, comma 7, d.l. n. 95/2012, convertito in legge n. 135/2012)

- non richiede gli adempimenti di cui agli artt. 34 e 34-bis del d.lgs. 165/2001 (nota Dipartimento della Funzione Pubblica n. 20506 del 27 marzo 2015; deliberazione della Corte dei Conti, sezione regionale Veneto, n. 65/2013/PAR e sezione regionale Toscana n. 20/2013/PAR);

• in tema di mobilità volontaria in uscita ovvero per il passaggio diretto di propri dipendenti ad altri enti (ex art. 30 d.lgs. 165/2001) restano valide – sino ad espressa modifica, integrazione o abrogazione – le direttive impartite in merito dalle amministrazioni comunali ed a valere anche per i dipendenti dell'Unione Terra di Mezzo, ai Responsabili delle macro-strutture, precisamente come da deliberazioni della Giunta comunale di Bagnolo in Piano n. 131 del 23 dicembre 2014, Cadelbosco di Sopra n. 83 del 24 dicembre 2014 e Castelnovo di Sotto n. 111 del 22 dicembre 2014;

• in tema, invece, di “mobilità per interscambio” (per compensazione) occorre rifarsi alle indicazioni fornite dal Dipartimento della Funzione Pubblica con nota n. 20506 del 27 marzo 2015; interpretazione condivisa anche dalla magistratura contabile (da ultimo deliberazione della Corte dei Conti, sezione regionale Umbria, n.

100/2017/PAR del 13 settembre 2017, conforme a consolidato orientamento ed in tal senso, tra le altre, vedasi: sezione regionale Umbria, deliberazione n.

71/2016/PAR; sezione regionale Lombardia, deliberazione n. 342/2015/PAR,

sezione regionale Toscana, deliberazione n. 444/2015/PAR; sezione regionale Veneto, deliberazione n. 65/2013/PAR);

• ai sensi dell'art. 22, comma 5-ter, del d.l. 50/2017, convertito con modificazioni in legge n. 96/2017 “Al fine di consentire un utilizzo più razionale e una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse umane da parte degli enti locali coinvolti in processi associativi, le disposizioni di cui all'articolo 30, comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non si applicano al passaggio di personale tra l'unione e i comuni ad essa aderenti, nonché tra i comuni medesimi anche quando il passaggio avviene in assenza di contestuale trasferimento di funzioni o servizi”;

• con riferimento alle vigenti disposizioni in materia di superamento del precariato e valorizzazione dell'esperienza professionale, recate dall'art. 20 del d.lgs. 75/2017 e dall'art. 35, comma 3-bis, del d.lgs. 165/2001 (si veda anche circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 3/2017 del 23 novembre 2017), si rileva che nel e per l'ente non vi sono soggetti aventi i requisiti prescritti dalle citate normative e, pertanto, potenziali destinatari dei regimi reclutativi “speciali e di favore”.

L'ente non deve provvedere ad immettere nei ruoli i vincitori di concorso pubblico collocati in proprie graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015, in quanto non ricorre la

L'ente non deve provvedere ad immettere nei ruoli i vincitori di concorso pubblico collocati in proprie graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015, in quanto non ricorre la