Le partecipazioni societarie

Nel corso del 2010 è stata approvata la Relazione sul fenomeno delle partecipazioni in società ed altri organismi da parte di province e comuni (deliberazione n. 14), sulla base di un’istruttoria condotta tramite le Sezioni regionali di Controllo su 95 Province e 6481 Comuni.

L’indagine, riferita all’arco temporale 2005/2008 con analisi finanziarie fino al 2009, ha evidenziato che la costituzione e la partecipazione in società sono spesso utilizzate per eludere i vincoli di finanza pubblica imposti agli enti locali e le regole a tutela della concorrenza. Con la manovra finanziaria per il 2010 (d.l. 31 maggio 2010, n.78, art.14, comma 32) sono stati imposti vincoli molto stringenti alle partecipazioni societarie dei Comuni: ne dovrebbe risultare ridimensionato il fenomeno presso gli enti di maggiori dimensioni e sostanzialmente eliminato presso quelli piccoli e medio- piccoli.

L’analisi ha messo in evidenza l’esistenza di 5.860 organismi partecipati, dei quali la maggior quota (43,17%) è formata da società per azioni. Solo il 34,67% degli organismi partecipati si occupa di servizi pubblici locali: mentre il 65,33% degli stessi svolge attività riconducibili ad altri servizi, tra i quali emergono quelli culturali, sportivi e di sviluppo turistico.

Nei comuni sotto i 5.000 abitanti il numero medio delle partecipazioni è di 4, che sale a 5/6 nei Comuni da 5.000 a 100.000 abitanti ed a 21/22 sopra i 100.000 abitanti.

Nell’insieme di 2541 società partecipate poste in osservazione per l’intero triennio, 568 sono state trovate sempre in perdita, in tutto il periodo di esame. L’area di attività prevalente delle società in costante perdita riguarda i servizi diversi da quelli pubblici locali e la percentuale più elevata delle perdite reiterate si nota nel settore delle attività culturali, sportive e di sviluppo turistico, seguito dai servizi di supporto alle imprese.

Nell’area dei servizi pubblici locali il settore dei trasporti (seguito da ambiente-rifiuti) mostra la percentuale più elevata delle società costantemente in perdita nel triennio.

Soltanto nel 38% dei casi le perdite sono state ripianate, mentre prevalente è risultato il riporto delle perdite al nuovo bilancio.

2 L’attività di indirizzo e di coordinamento dell’attività di controllo delle Sezioni Regionali.

Nel corso del 2010 sono state adottate numerose delibere di indirizzo interpretativo, utili a coordinare le attività di controllo delle sezioni regionali, tra le quali si segnala quella per individuare i criteri per la verifica della veridicità della certificazione trasmessa dai Comuni al Ministero dell’interno, attestante il mancato gettito I.C.I. (n.

1/2010).

Il sistema dei controlli della Corte per gli enti locali e gli enti del servizio sanitario nazionale, delineato con la legge finanziaria per il 2006 (art. 1, commi 166-170) viene svolto sulla base di criteri definiti unitariamente dalla Corte. Si tratta di indicazioni a contenuto finanziario rivolte prevalentemente a dar conto del rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità, del limite costituzionale al ricorso all’indebitamento e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria, in ordine alla quale l’amministrazione non abbia adottato gli interventi correttivi segnalati dall’organo interno di revisione.

La Sezione delle Autonomie ha provveduto ad adottare le linee guida cui devono attenersi gli organi di revisione economico-finanziaria di comuni e province nel predisporre la relazione sul bilancio preventivo 2010 e sul rendiconto dell’esercizio finanziario 2009, nonché quelle dei collegi sindacali degli enti del servizio sanitario sul bilancio di esercizio 2009.

I quesiti rivolti ai revisori, oltre a far emergere le irregolarità contabili individuate dallo stesso legislatore (violazione del patto di stabilità e dell’art. 119 Cost., per quanto attiene al divieto d’indebitamento), hanno mirato ad evidenziare anche altre criticità in grado di incidere gravemente sugli equilibri di bilancio. Si è ritenuto, così, di riservare attenzione alla presenza di debiti fuori bilancio, alla sovrastima delle entrate e alla conservazione dei residui attivi, alla non corretta contabilizzazione di voci strategiche, all’incidenza delle entrate straordinarie, agli oneri per il personale, agli oneri connessi alla gestione delle società partecipate.

Rinviando per una più ampia disamina delle problematiche emerse alla parte dedicata alle sezioni regionali, può, di massima, rilevarsi che gli organi di revisione hanno provveduto generalmente con sollecitudine fornendo risposte puntuali. Sono state effettuate istruttorie, in contraddittorio con gli enti, e in non pochi casi le misure correttive proposte dalla sezione regionale - che hanno riguardato soprattutto il mancato rispetto, in sede di previsione di bilancio, del patto di stabilità - sono state accolte attraverso variazioni di bilancio. Tra le pronunce adottate si segnalano, inoltre, le osservazioni sulla gestione delle società partecipate e sulla corretta contabilizzazione dei residui attivi, per le conseguenze sugli equilibri del bilancio.

54 Tale forma di controllo degli enti territoriali, è già stata introdotta anche nella maggior parte delle regioni a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Friuli Venezia Giulia) attraverso iniziative concordate dalle sezioni con le amministrazioni regionali interessate, che hanno permesso di tener conto degli ordinamenti speciali previsti dai rispettivi statuti.

Su di un piano generale, la forma di controllo delineata con la legge finanziaria per il 2006 ha aperto uno scenario di verifiche nei confronti degli enti locali di carattere collaborativo che possono necessitare di ulteriori affinamenti per acquisire maggiore efficacia nella prevenzione dei rischi di squilibrio finanziario degli enti.

Per rendere il controllo integrato pienamente efficace ed utile alle stesse amministrazioni ed ai cittadini, sono necessarie continue relazioni tra i revisori indipendenti e professionalmente preparati, e la Corte, nelle sue diverse articolazioni. Il complesso sistema dei controlli interni ed esterni, programmati per raggiungere le finalità cui è preordinato, potrebbe, dunque, avvantaggiarsi attraverso una gestione maggiormente coordinata ed integrata fra controlli interni, organo di revisione e Corte dei conti.

Quanto, infine, al controllo sugli enti del servizio sanitario, eseguito sulla base delle relazioni dei collegi sindacali ai sensi dell’art. 1, comma 170, la sezione delle autonomie ha approvato, con la deliberazione n. 18 del 2010, le Linee guida per il bilancio di esercizio al 31 dicembre 2009.

Sono state evidenziate alcune fra le cause più ricorrenti di rischio, quali: il mancato rispetto dei criteri di rilevazione e valutazione stabiliti dal codice civile e dai principi contabili nazionali; la quantificazione di proventi in misura rilevante, rispetto alle entrate effettive realizzate negli esercizi precedenti; la conservazione di crediti di dubbia esigibilità; il ricorso a proventi di non ripetibile utilizzazione a fronte di costi strutturali; la sistematica sottovalutazione dei costi relativi alle prestazioni acquisite da strutture esterne ¹⁴.

14Cfr. Rassegna dell’attività di controllo e referto delle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti sul Servizio Sanitario Regionale 2009 - 15 maggio 2010.