La perdita di risorse: la corsa alla spesa nel biennio 2014-2015

Un Paese o una regione con una modesta capacità di assorbire, nel senso di Boot (2001) e comprova una certa lentezza nel predisporre l’impiego dei Fondi, con il passare degli anni l’implementazione viene viziata da un progressivo accumulo di ritardo rispetto alle scadenze previste e nel contempo aumenta il suo rischio di vedersi sottrarre le risorse. L’incapacità di spendere in tempi serrati diventa un problema ancora più grave se si considera l’esistenza di un preciso time frame da rispettare.

Un’ulteriore pressione è stata introdotta a partire dal 1999 dal Regolamento dei Fondi Strutturali attraverso il cosiddetto “disimpegno automatico”.

La nota regola del decommitment prescrive che la Commissione “procede al disimpegno automatico della parte di un impegno di bilancio connesso ad un programma operativo […] per la quale non le è stata trasmessa una domanda di pagamento entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello dell'impegno di bilancio nell'ambito del programma”28_{. Ciò significa che la parte delle risorse impegnate per ogni annualità}

contabile per ciascun Fondo (i.e., FSE, FESR) e Programma Operativo (PO) sul bilancio comunitario non spesa dall’Autorità di Gestione responsabile entro due anni viene azzerata (“regola dell’n+2”). Il disimpegno delle risorse comunitarie comporta anche la parallela e proporzionale riduzione di disponibilità delle relative risorse di cofinanziamento nazionale. Di conseguenza, quanto al ciclo 2007-2013, i Paesi Membri avranno tempo fino al 31 dicembre 2015 per spendere le risorse attribuite a valere dell’annualità 2013 e completare l’esecuzione finanziaria dell’intero settennato. Siamo di fronte ad un incentivo a spendere tutte le risorse disponibili tempestivamente e non accumulare la spesa alla fine del periodo, mettendo di fatto in difficoltà l’attuazione del programma, stabilito per superare la tradizionale lentezza nell’assorbimento dei Fondi che aveva caratterizzato i cicli 89-93 e 94-99, chiusi formalmente soltanto molti anni dopo la fine inizialmente prevista. Nello stesso tempo però si tratta di una pressione sopra le spalle di un’Amministrazione che si trova a dovere gestire grosse quantità di risorse, e che ha un margine di discrezionalità rispetto ai tempi di spesa molto ridotto, imparagonabilmente inferiore rispetto ai periodi precedenti, in cui non esistevano scadenze annuali. Nonostante tale regola, che pure ha aiutato gli Stati Membri a migliorare l’uniformità della spesa all’interno del periodo 2000-2006, i Paesi hanno sperimentato una serie di espedienti che hanno permesso di evitare il disimpegno attraverso i progetti “coerenti” o di rinviare il problema                                                                                                                

agli anni finali della programmazione, grazie anche ad una sponda normativa offerta proprio dalla Commissione Europea. In particolare l’Italia sembra avere abusato di questa pratica.

Avere una buona velocità di spesa, dunque, significa utilizzare i Fondi in modo omogeneo all’interno del periodo assegnato e non ritrovarsi con un ritardo irrecuperabile rispetto ai tempi previsti dalla norma.

Un Paese può essere definito “in ritardo” sia riguardo alla posizione relativa rispetto agli altri nella classifica dell’esecuzione finanziaria, e in questo l’Italia ha una performance tra le peggiori d’Europa, ma anche all’andamento rispetto alla propria velocità media.

Accumulare ritardo e concentrare in modo smisurato la spesa negli ultimi anni produce alcune conseguenze fortemente negative. Innanzitutto, per via della relazione normativa che lega gli impegni comunitari a favore di un Programma Operativo e la spesa certificata presso la Commissione, gestire gli ultimi anni disponibili di spesa con un eccessivo carico può comportare la perdita di risorse. L’Italia, come vedremo, nonostante la concentrazione della spesa negli ultimi anni, è poi sempre riuscita ad evitare il disimpegno delle risorse, grazie anche a proroghe politiche, a discapito della qualità delle operazioni finanziarie. Nulla però è possibile prevedere per i prossimi due anni di programmazione 2014 e 2015, nei quali l’Italia si troverà a dover accelerare la spesa in modo abnorme rispetto a quanto fatto nel 2013. Il grafico mostra l’andamento della spesa annuale in percentuale della dotazione totale del FESR 2007-2013. Nei primi 6 anni la velocità media di spesa annuale del FESR è stata del 4,3%, con una performance di spesa crescente, dall’1,6% del 2007 al 6,6% del 2012, mentre nel 2013 si è registrata un’impennata del 20% del totale allocato. Fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2013, l’Italia ha certificato alla Commissione Europea circa 7 miliardi di euro, di cui 4 miliardi di cofinanziamento Europeo a valere del FESR, 1,2 miliardi di FSE e il resto di cofinanziamento nazionale. Un’accelerazione eccezionale che ha posizionato l’Italia al secondo posto della classifica tra i migliori utilizzatori delle risorse comunitarie nel corso del 2013.

Il rischio di perdere le risorse però è molto concreto. Negli ultimi due anni a disposizione l’Italia dovrà aumentare ancora di un terzo la velocità di spesa rispetto allo sforzo emergenziale fatto nel 2013, per certificare una spesa di 14 miliardi di euro (FESR+FSE) pari a quanto speso nei 7 anni appena conclusi.

Fig. 1.8 - Tasso di spesa certificata del FESR 2007-2013 rispetto al totale allocato in Italia

(% annua su dotazione iniziale)

Fonte: Elaborazione su dati DG Regio 2014

Fig. 1.9 . Andamento della spesa certificata – Totale annuo cumulato (% di spesa su

dotazione iniziale)

Fonte: Elaborazione su dati DG Regio 2014

In via generale, la perdita di Fondi può rappresentare dunque non solo un danno di tipo economico ma anche di tipo politico. Nel periodo 2007-2013 l’Italia è riuscita ad evitare grossi disimpegni – la “tagliola” della regola N+2 è scattata solo per il POIN Attrattori, che ha perso 33,3 milioni di euro allo scoccare del 31 dicembre 2012 - ma rimane il punto interrogativo sui prossimi due anni di programmazione. Se l’Italia non riuscirà a confermare, e anzi migliorare, la già eccezionale spesa del 2013 rischia di vedersi disimpegnata una cifra di Fondi comunitari molto elevata, politicamente inaccettabile. Per questo la Commissione si definisce “preoccupatissima”. Comunicare all’Italia la perdita di alcuni miliardi di euro si rivelerebbe una grossa questione politica, che avrebbe la forza di

0" 5" 10" 15" 20" 25" 30" 2007" 2008" 2009" 2010" 2011" 2012" 2013" 2014" 2015" 0" 10" 20" 30" 40" 50" 60" 70" 80" 90" 100" 2007" 2008" 2009" 2010" 2011" 2012" 2013" 2014,2015"

mettere in discussione e determinare gravi conseguenze sul futuro e la tenuta della Politica di Coesione, dato il peso dell’Italia e il suo ruolo di contribuente netto al bilancio comunitario. La stessa Commissione non ha alcun interesse a far sì che l’Italia perda risorse. Al contrario, l’impegno a seguire da vicino le difficoltà italiane, affinché si spenda, possibilmente bene, è considerato prioritario dalla Commissione (CE, Strategic Report 2013), così come per i Paesi con il tasso di assorbimento finanziario più critico, come la Bulgaria e la Romania. L’incapacità dei Paesi di rispettare gli adempimenti previsti dalla Politica di Coesione è considerata una minaccia della efficacia e della stessa legittimità dell’Unione Europea a legiferare e governare tale aspetto della vita economia europea (Borzel 2001). Inoltre si ricorda il rischio corso dell’Italia, in sede di contrattazione delle risorse finanziarie da attribuire per il periodo 2014-2020 manifestatosi, alla luce del persistente ritardo italiano registrato durante i mesi di negoziazione, nella prospettiva – poi accantonata – di una riduzione dell’allocazione finanziaria, dovuta alla presenza di una tendenza comunitaria favorevole a “reimpostare la politica di coesione in termini pregiudizievoli per gli interessi nazionali” (Corte dei Conti 2013).

A quanto ammonta il rischio di risorse soggette al disimpegno entro il 31 dicembre 2015? Osserviamo da vicino il FESR, ossia il fondo che nel presente ciclo si è rivelato più problematico da impiegare rispetto al FSE, la cui spesa si attesta al 64% del totale allocato. Il Regolamento 2006 prevede tre casi in cui è possibile una deroga alla soglia annuale, che rinvia il rischio di disimpegno: i Grandi Progetti, gli aiuti di Stato e le sospensioni per motivi giudiziari o amministrativi. Le ultime due hanno avuto un ruolo marginale nel caso italiano. Infatti, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, il Regolamento imponeva la deroga solo post-autorizzazione da parte della DG Concorrenza, rendendo “quasi-neutrale” l'impatto della deroga in quanto si applicava nel momento in cui non era più necessario avere una deroga visto che le risorse dovevano essere spese a seguito della decisione di aiuto, mentre quasi nulle sono state le deroghe concesse per sospensioni dovute a motivi giudiziari e/o amministrativi: le regioni non ne hanno fatto quasi mai richiesta visto che era necessario avere una sentenza del TAR o Giudiziaria con effetto sospensivo sui pagamenti delle AdG.

Riguardo ai Grandi Progetti, ossia progetti di larga scala con un costo superiore ai 50 milioni di euro e soggetti all’approvazione specifica della Commissione europea, le deroghe sono cambiate nel corso degli anni, sia a seguito dell'approvazione dei primi Grandi Progetti presentati sia a seguito delle modifiche dei tassi di cofinanziamento

avvenute, soprattutto nel biennio 2012-2013 a seguito del PAC (cfr. infra). La deroga ha consentito, anno dopo anno, di tenere in stand-by un certo ammontare di Fondi, già impegnato dalla Commissione, cioè di evitare il disimpegno automatico pur non spendendolo entro i termini. Entreremo in seguito nel dettaglio dei Grandi Progetti, ma in questa sede è interessante rilevare che entro la fine del 2014 l’Italia, a fronte di un impegno di bilancio comunitario di 17,4 miliardi per il FESR, dovrà spendere quasi 6 miliardi, ma ne basteranno solo 3,4 per non incorrere nella tagliola del disimpegno proprio grazie alla deroga prevista per i Grandi Progetti, che ammonta a 2,5 miliardi. Tale deroga, però, scompare nel 2015, poiché essa consente solo di rinviare all’interno del periodo, ma non permette di sforare il limite ultimo del 31 dicembre 2015. Per il 2015 il totale delle risorse impegnate a valere del FESR sarà di quasi 21 miliardi, ossia il totale allocato, e la spesa da certificare – se nel 2014 l’Italia riuscirà a spendere i 3,4 miliardi scoperti dalla deroga - sarà di 6 miliardi.

Tabella 1.1 - Quadro riassuntivo degli impegni, spese certificate e deroghe per Grandi

Progetti relative agli anni 2014 e 2015 per Obiettivo

OBIETTIVO Totale impegnato al 2012 (a) Totale speso al 31 marzo 2014 da spendere entro 31 dic 2014 (b) % restante (b / a) Grandi Progetti (c) da spendere senza GP (d) % restante (d / a) CONV 14.803.346.327 9.373.186.142 5.430.160.185 36,7% 2.430.465.609 2.999.694.576 20,3% CRO 2.626.423.017 2.157.597.745 468.825.272 17,9% 45.300.578 423.524.695 16,1% TOTALE 17.429.769.344 11.530.783.886 5.898.985.457 33,8% 2.475.766.187 3.423.219.271 19,6% OBIETTIVO Totale impegnato al 2013 (a) Totale speso al 31 marzo 2014 Da spendere entro 31 dic 2015 (b) % restante (b / a) totale Grandi Progetti da sottrarre (c) Da spendere con GP (d) % restante (d / a) CONV 17.847.665.708 9.373.186.142 8.474.479.566 47,5% 0 8.474.479.566 47,5% CRO 3.144.405.253 2.157.597.745 986.807.508 31,4% 0 986.807.508 31,4% TOTALE 20.992.070.961 11.530.783.886 9.461.287.075 45,1% 0 9.461.287.075 45,1%

Fonte: Elaborazioni su dati DG Regio 2014

Seppure nel 2014 e nel 2015 l’Italia dovesse riuscire ad eguagliare il record di spesa del 2013, anno di picco dell’intero ciclo, comunque perderebbe una cifra superiore al miliardo di euro.