Il ritardo strutturale e il falso mito dei Fondi “persi”

Dopo aver verificato l’effettivo rischio di sottrazione di Fondi per il periodo 2007-2013 relativi alle dotazioni del FESR e del FSE, a questo punto è necessario mostrare che il problema italiano storicamente, almeno per ciò che riguarda il Fondo più rilevante (FESR), non risiede nel quantitativo finale della spesa rispetto alla dotazione iniziale, bensì nella tempistica di attuazione e nella frenetica attività di rendicontazione negli anni finali. Per comprendere ciò, sarà dunque opportuno focalizzarsi su due aspetti fondamentali desumibili dall’esperienza italiana in tema di politica di coesione:

1. Il ritardo strutturale

2. Il falso mito dei Fondi “persi”

Se la difficoltà italiana del ciclo 2007-2013 è l’estrema lentezza dell’avanzamento finanziario, che a due anni dalla chiusura dei programmi operativi, risulta ammontare circa alla metà dell’allocazione totale, si deve segnalare che si tratta di un fenomeno che è già sistematicamente avvenuto nel passato. La questione della dilatazione dei tempi di spesa è un problema strutturale del processo di implementazione italiano.

Sin dall’avvio del primo ciclo di politica di coesione 1989-1993 l’Italia si è trovata a dovere inseguire la spesa fino agli ultimissimi anni a disposizione, anche grazie a proroghe politiche concordate con la Commissione. Complice l’adozione dei Programmi solo negli ultimi mesi del 1990, la crisi, la fine dell’intervento Straordinario nel Mezzogiorno e l’indisponibilità di cofinanziamento nazionale (Rainoldi, 2010), la spesa rimase bloccata fino al 1993. La scadenza prevedeva il limite del 31 dicembre 1995 per assorbire i fondi stanziati. Al dicembre 1994, le regioni dell’Obiettivo 1 a cui era stanziata la gran parte delle risorse (4,5 miliardi di ecu su un totale di 5 miliardi per il FESR, l’84,6% dei Fondi Strutturali), si trovavano in grave ritardo, avendo certificato la spesa del 60% dei Fondi disponibili. Solo in seguito ad un’Intesa tra la Commissione e il Governo italiano firmata a metà 1995 per custodire i Fondi destinati all’allora QCS 89-93, che prevedeva la proroga di un biennio, l’Italia riuscì a spendere il 98% del totale del FESR, perdendo “soltanto” 98 milioni di euro e circa 270 milioni per il Fondo Sociale Europeo, il cui tasso di assorbimento fu di circa il 40%.

La diretta conseguenza della lentezza sin dagli albori della politica di coesione italiana fu la trasmissione della “catena del ritardo” al periodo successivo: il ciclo di programmazione 1994-1999. Se è vero che a fine periodo l’Italia riuscì a spendere il 97% del totale del FESR (12 miliardi) e circa il 90% del FSE (3 miliardi), con un perdita complessiva di quasi 940 milioni (FESR+FSE) senza utilizzare proroghe speciali, tuttavia la tendenza alla concentrazione della spesa nei tre anni finali si manifestò con forza. Alla fine del 1996 la spesa era del 25% del totale FESR, mentre alla fine del 1998, a tre anni dalla fine prevista nel 2001, era di poco più del 50%. Ancora una volta l’Italia si trovò con il rischio tangibile di perdere le risorse e in ritardo rispetto ai Paesi che per dotazione erano confrontabili nella performance, come Grecia, Spagna e Portogallo (attestati tra il 60% e il 70%). Nonostante un migliorato approccio al tema della “rapidità” del processo di implementazione, l’Italia si confermò strutturalmente in difficoltà nel comprimere i tempi. Rainoldi (2010) fa notare che l’Italia fu il Paese che spese il maggior numero di fondi rispetto alla dotazione oltre il termine del periodo di programmazione di riferimento (il 20% oltre il 1995, il 28,3% oltre il 1999). Come analizzeremo in seguito, in questo caso non fu una proroga, ma la provvidenziale introduzione dell’espediente dei “progetti sponda” a partire dal 1997 che si rivelò risolutiva ai fini del salvataggio delle risorse.

Stessa cosa si verificò per il periodo 2000-2006, quando il peso del ciclo in chiusura gravò su quello nascente. Ma anche qui il risultato fu analogo: spesa pressoché completa dei Fondi – 18,3 miliardi su 18,7 pari al 97,5% del FESR – una proroga generalizzata di 6 mesi giustificata dalla crisi economica (con chiusura ufficiale slittata dal 31 dicembre 2008 al 30 giugno 2009), una scoraggiante lentezza nella prima parte del ciclo e una concentrazione della spesa negli ultimi anni, con un largo ricorso ai “progetti coerenti”. Dopo tre anni, fine 2002, l’Italia risultava avere assorbito solo il 12% del FESR (il 60% dei complessivi Fondi) e il 70% a fine 2006. Il dato finale dell’esecuzione finanziaria al 97,5% sconta le rettifiche effettuate nel corso degli anni e per questo motivo è profondamente differente rispetto al dato diffuso dal Bollettino della Relazione annuale IGRUE 2009, che invece segnalava un overbooking complessivo del 106% del FESR.

Come segnala Rainoldi, il gap temporale sistemico di un anno rispetto ai paesi alla fine del 2009 si è ristretto quasi del tutto, dal momento che la distanza che si può contare tra Grecia, Portogallo, Spagna e Italia sta in 2 punti percentuali.

L’andamento storico della spesa italiana dimostra ineccepibilmente che la criticità nodale della gestione vada ricercata non tanto nella quantità di risorse assorbite quanto nella strutturale lentezza dell’attuazione, che come vedremo più avanti, combinata con gli effetti

collaterali della regola N+2 e una difficoltà a produrre nuova progettualità, si tradurrà in una discutibile qualità degli interventi e in una diluzione degli investimenti reali sul territorio. L’insegnamento che si può trarre da tali dati è che l’Italia è sempre riuscita – attraverso espedienti di varia natura, che vanno dalle proroghe allo stratagemma contabile dei progetti coerenti – a chiudere i programmi con una spesa certificata del FESR prossima al 100% del totale della dotazione a livello italiano. Dai dati forniti dalla DG Regio emerge, però, una percentuale di spesa che si riduce sensibilmente se si allarga il campo dell’analisi dal solo FESR al complesso dei Fondi Strutturali, che comprendono anche FSE, FEAOG e SFOP. In particolare, la percentuale di spesa per il ciclo 1989-1993 si riduce in maniera rilevante dal 98% all’88%, mentre tale riduzione della capacità di assorbimento diminuisce meno sensibilmente per il ciclo 94-99 (dal 97% al 94%) e per il periodo 2000-2006 (dal 96% al 94%). Ancora più interessante è il focus sulle regioni in ritardo di sviluppo dell’Obiettivo 1, che hanno registrato performance di spesa prossime alla media italiana. Per il primo periodo 89-93, considerando che all’obiettivo concorrono anche parte degli altri Fondi Strutturali oltre al FESR, le regioni dell’Obiettivo 1 risultano aver speso alla fine l’86% della dotazione prevista inizialmente (contro l’88% a livello nazionale), per il ciclo 94-99 il 93% (contro il 94% nazionale) e nel 2000-2006 il 93% (a fronte di un 94% totale nazionale).

Fig. 1.10 - Percentuale di spesa cumulata del FESR 1989-2009

Tabella 1.2 - Tasso spesa del FESR 2000-2006 negli Stati Membri al dicembre 2008

Fonte: Elaborazione su dati DG Regio Annual Report 2009

Tabella 1.3 - Riepilogo del tasso di assorbimento per ciclo di programmazione e Fondo

(milioni di euro) in Italia.

Fonte: Elaborazioni su dati DG Regio 2014

Paese % spesa FS Paese % spesa FS

Malta 95% Polska 94%

Magyarország 95% Portugal 93%

Slovenija 95% Ceska Republika 92%

Latvija 95% Deutschland 92%

Lietuva 95% France 92%

Eesti 95% Ellada 90%

Suomi/Finland 95% Belgique-België 90%

Österreich 95% United Kingdom 90%

Sverige 95% España 89%

Slovenska

Republica 95% Nederland 86%

Ireland 94% Italia 86%

2000#2006

DOTAZIONE SPESA %,,FINALE

%,SPESA,A,3,ANNI, DALLA,CHIUSURA %,SPESA,ULTIMI, 3,ANNI 198981993 FESR 5.045.848.485 4.951.921.800 _{98% 78% 20%} FSE 438.056.201 _{169.070.357 38,6% 22% 17%} 199481999 FESR 12.171.061.816 11.827.264.047 _{97,2% 52% 45%} FSE 3.272.077.661 _{2.673.941.469 81,7% 50% 32%} 200082006 FESR 18.753.154.192 18.282.220.030 _{97,5% 47% 50%} FSE 8.859.096.107 8.186.433.340 _{92,4% 51% 41%} 200782013 FESR 20.992.070.961 9.605.178.583 _{45,8% 32%} FSE 6.930.542.469 4.411.847.935 _{63,7% 47%}

Tabella 1.4 - Percentuale di utilizzo del FESR avvenuta oltre il termine del periodo di

programmazione di riferimento

Fonte: Commissione europea, DG Regio – Rainoldi 2010

Tabella 1.5 – Riepilogo del tasso di esecuzione finanziaria finale dei Fondi Strutturali nelle

regioni Obiettivo 1, per ciclo di programmazione (1989/1993 e 1994/1999) e Stato Membro*

Fonte: elaborazione su dati DG Regio 2013

*I Fondi Strutturali comprendono il FESR, il FSE, il FEAOG e lo SFOP

Paese % spesa FS Deutschland 140% España 116% Ellada 101% Portugal 89% United Kingdom 89% Italia 86% Ireland 81% France 78% 1989$1993 Paese % spesa FS Belgique-België 127% Ireland 99% Portugal 98% Ellada 94% España 94% Italia 93% Österreich 93% Deutschland 91% France 88% United Kingdom 88% Nederland 67% 1994$1999

Tabella 1.6 – Riepilogo del tasso di esecuzione finanziaria finale dei Fondi Strutturali nelle

regioni Obiettivo 1, per ciclo di programmazione (2000-2006) e Stato Membro*

Fonte: elaborazione su dati DG Regio 2013

*I Fondi Strutturali comprendono il FESR, il FSE, il FEAOG e lo SFOP

Tabella 1.7 – Tasso di spesa dei Fondi Strutturali nelle regioni Obiettivo 1 per ciclo di

programmazione al 1993, 1999 e 2006

Fonte: Elaborazioni su dati dei Rapporti Annuali di esecuzione di implementazione finanziaria 1994, 2000 e 2007

L’evidenza empirica fornita dalla tabella 1.5 mostra come le regioni del Mezzogiorno italiano abbiano registrato una performance di implementazione finanziaria costantemente

Paese % spesa FS Paese % spesa FS

Malta 100% Eesti 96%

Österreich 99% Belgique-België 95%

Suomi/Finland 98% Ceska Republika 95%

Magyarország 96% Polska 95%

Slovenija 96% Ireland 95%

Ellada 96% Slovenska _Republica 95%

Portugal 96% United Kingdom 95%

Latvija 96% France 95% Sverige 96% España 95% Deutschland 96% Nederland 94% Lietuva 96% Italia 93% 2000#2006 1989$1993 1994$1999 2000$2006* Belgique-België _{nd 72 76} Österreich _{nd 77 74} Deutschland _{nd nd 77} Nederland _{nd 67 72} Ireland _{95 87 82} Portugal _{91 89 75} España _{87 82 75} Ellada _{84 73 53} France _{84 67 64} United Kingdom _{83 67 66} Italia 73 67 60

inferiore nell’Europa a 15 relativamente all’ultimo anno di impegno dei Fondi da parte del bilancio comunitario (1993, 1999, 2006).