Capitolo 1. Spendere i Fondi Strutturali: la questione dell’assorbimento
1.5 Il ruolo del tempo nell’esecuzione finanziaria
1.5.3 La qualità della spesa
C’è un altro effetto molto dannoso che deriva dalla malsana tendenza delle regioni italiane a procrastinare la spesa fino ad un’insostenibile concentrazione negli anni finali (Barca 2013): la qualità e l’efficacia della spesa, intesa come capacità di produrre gli effetti e i cambiamenti attesi.
La scarsa rapidità dell’attuazione, in via di principio, non necessariamente influisce sulla qualità delle operazioni finanziate, tuttavia le due cose tendono ad andare insieme, com’è piuttosto semplice constatare se si riflette sull’ampia esperienza italiana.
La procrastinazione e la concentrazione della spesa in extremis incidono sulla qualità delle operazioni finanziate attraverso due canali differenti:
il sistema di accountability definito dalla politica di coesione fortemente orientato sull’implementazione finanziaria;
la diluizione dell’impatto nel tempo, che indebolisce gli obiettivi di policy.
Il primo ha a che fare con gli sforzi delle Amministrazioni sul finire del periodo di programmazione, tutti tesi alla necessità di “fare spesa” e poco orientati alla qualità degli interventi pur di sottrarre le risorse alla “scure” del disimpegno incombente. Il vaglio del ruolo delle diverse dimensioni di accountability nella specifica sfera della politica di coesione è stato proposto con estrema accuratezza da Polverari (2011): uno studio fondamentale per comprendere l’impatto della struttura normativa a livello europeo sulla qualità dei progetti finanziati. Esso, tra le tante emerse nell’ambito di una crescente attenzione politica sulla qualità della governance, accoglie la definizione di accountability di Oliver (1991), che la identifica come il processo in base al quale si “suscettibile di essere chiamati a fornire un resoconto o una spiegazione delle [proprie] azioni e, quando appropriato, a subire le conseguenze, assumersi la colpa o impegnarsi a mettere le cose a posto se dovesse emergere che sono stati commessi degli errori”. Un meccanismo basilare nel gioco democratico, che nella Politica di Coesione trova solida e attuazione attraverso una legislazione fortemente accountable, ma che tende a privilegiare la dimensione finanziaria e procedurale piuttosto che quella di risultato e di performance (Polverari, 2011). E’ il
manifestarsi del rischio che oltre un certo punto il conseguimento a tutti i costi dell’accountability sia controproducente (Mulgan 2003; Polverari 2011). In questa sede stiamo affermando che la scarsa rapidità di attuazione della politica di coesione, che si mescola ad un sistema sbilanciato e orientato alla procedura piuttosto che sui risultati, determina un abbassamento della qualità della spesa. Polverari rileva che è lo stesso impianto normativo previsto dal Regolamento generale (CE) 1083/2006 a codificare il grado di accountability, prevedendo un determinato meccanismo di incentivo alla sua osservanza (enforcement) per ciascuna delle fasi del ciclo di policy:
• coinvolgimento di partner e stakeholder nel policy making (art. 11) • monitoraggio e la reportistica (artt. 63-68; 29-31)
• valutazione (artt. 48-499) • gestione finanziaria (artt. 93-97)
Nel caso del partenariato, la cogenza delle norme che dovrebbero assicurare l’effettivo coinvolgimento di partner e stakeholder all’interno del processo di gestione è molto debole. Si può affermare con un certo grado di sicurezza che tale meccanismo è oggetto di forte discrezionalità da parte delle Autorità di Gestione, rimanendo esso mero e vago principio senza implicazioni di tipo operativo, che anzi rafforzerebbero la fase dell’implementazione (per esempio migliorando il targeting e il tiraggio e la qualità degli interventi). Nella fase del monitoraggio c’è stata un’adesione talvolta esclusivamente formale da parte delle Autorità di Gestione, a cui spetta il compito di metter in piedi un sistema di monitoraggio finanziario e fisico e di darne comunicazione sistematicamente attraverso un Rapporto Annuale di Esecuzione. In particolare tale adempimento si è focalizzato soprattutto sulle informazioni finanziarie e procedurali piuttosto che fisiche, anche a causa di oggettive difficoltà nell’interpretazione degli indicatori e nella rendicontazione di realizzazioni fisiche nel caso di Programmi Operativi dalle dotazioni elevate. Il risultato è stato che, come emerso in Mendez, Kah e Bachtler (2010) solo la metà degli Stati Membri ha presentato informazioni sugli indicatori fisici core.
Stessa cosa dicasi nel caso della funzione di valutazione che dovrebbe rappresentare il baluardo normativo a garanzia dell’accountability. Le tre tipologie di valutazione previste (ex
ante, intermedia e finale) sono – almeno sulla carta - mezzi potentissimi per sostenere
l’accountability. Eppure, ancora una volta, la debolezza delle norme previste dal Regolamento 2006, l’assenza di controlli sulla qualità effettiva delle valutazioni e la
colpevole mancanza di sanzioni ha di fatto neutralizzato le eccezionali potenzialità di questo strumento. Le valutazioni ex ante, che dovrebbero servire alla definizione degli obiettivi a supporto della programmazione sono state inconsistenti e generiche (DG Regio 200929), le valutazioni intermedie sono state affidate alla “libertà di coscienza” delle
Autorità di Gestione, che pur tuttavia le hanno attuate seppure concentrandosi sull’aspetto finanziario e attuativo senza il minimo “approccio critico” (Polverari e Vitale, 201030;
Polverari 2011). Le valutazioni ex post, cui l’architettura normativa attribuisce la funzione di fornire un quadro della destinazione e dei risultati conseguiti con i miliardi di euro della Politica di Coesione, dunque l’emblema dell’accountability finanziaria, di risultato e d’impatto, sono state di modesta utilità31 nei periodi precedenti, e per il ciclo 2007-2013
non viene prevista neanche l’obbligatorietà a livello di Programma Operativo.
Tutt’altra è la questione della gestione finanziaria, che prevede un set di sanzioni e meccanismi di deterrenza micidiali per politici ed amministratori, in grado persino di provocare la perdita irrevocabile e automatica di risorse32. Come fa notare Polverari, per
gestione finanziaria si intende l’insieme delle fasi che va dalla rendicontazione dei beneficiari alla presentazione delle dichiarazioni di spesa alla Commissione da parte dell’Autorità di Certificazione, ed è il processo più severamente regolamentato di tutto l’apparato gestionale. Gli stringenti requisiti di certificazione della spesa, l’elevato rischio di incorrere in un controllo di Audit33 e subire interruzioni, sospensioni o restituzione di
risorse, il blocco dei pagamenti intermedi imposto in assenza dell’approvazione dei Sistema di Gestione e Controllo ex art. 71 e lo spauracchio del disimpegno automatico rendono la “gestione finanziaria” il centro di gravità dell’intero Programma, che assorbe quasi del tutto gli sforzi e i timori dell’Amministrazione, comportando spesso la deriva di progetti di discutibile pregevolezza o uniformità rispetto alle priorità fissate. Insomma, l’esperienza mostra che l’eccessiva preoccupazione per l’assorbimento finanziario e per gli audit, pienamente giustificata dalla severità delle norme, piuttosto che sui risultati e
29 J. Bachtler, L. Polverari, H. Oraže, K. Clement e H. Tödtling-Schönhofer, con F. Gross, I. McMaster e I.
Naylon, Ex Post Evaluation of the Management and Implementation of Cohesion Policy, 2000-06 (ERDF), Final Comparative Report to the European Commission, Bruxelles, DG Regio 2009.
30 L. Polverari e R. Vitale, Riflessioni sulla riforma della politica di coesione per il periodo 2014-2020: stato del dibattito e prospettive per l’Italia, in «Rivista Giuridica del Mezzogiorno», 4/2010.
31 Si consideri il fatto che le valutazioni ex post relative al ciclo 2000-2006 furono pronte già anni prima
rispetto alla chiusura ufficiale della programmazione.
32 Le cause di tale enfasi possono essere fatte risalire al 1998, quando cambia l’atteggiamento dell’Unione
Europea nei confronti della precedente stagione di irregolarità e in relazione anche al mutato quadro modificato dall’allargamento del 1995 e dell’atteso del 2004. Prova ne sia l’istituzione dell’OLAF prevista nel pacchetto di riforma licenziato dopo le dimissioni della Commissione Santer nel 1999 (Davies, Polverari 2011; Kassim 2008).
impatti, ha “determinato delle conseguenze negative per l’efficace attuazione strategica dei programmi” (Bachtler et al., 2009; Polverari, 2011). Si prenda la regola N+2, per esempio. La letteratura empirica ha fornito alcune interessanti indicazioni circa l’impatto della regola N+2 sia sul meccanismo di accountability finanziaria che sulla qualità della spesa. Da una parte le Autorità di Gestione, vedendosi improvvisamente pressate, hanno dovuto migliorare la pianificazione, prevedere un’analisi dei rischi e monitoraggio, snellire le procedure, supportare la produzione di nuova progettazione, aumentare le risorse umane, migliorare la comunicazione circa le scadenze dei pagamenti, prevedere un rafforzamento nell’assistenza dei progetti in difficoltà, oltre che pretendere una più rapida richiesta di pagamento da parte dei beneficiari, superare le interruzioni dovute agli “schemi locali” e concedere ulteriore cofinanziamento regionale (Polverari et al. 2004; Vironen 2008; Polverari 2011). Dall’altra, però, grosse complicazioni sono arrivate dai biblici tempi di progettazione e di costruzione dei Grandi Progetti e dalla complessità dovuta alla necessità di riallocare, in caso di mancato completamento degli stessi, enormi porzioni di finanziamento in tempi rapidi (Davies e Gross 2007). In particolare Downes et al. (2003) e Bachtler et al. (2009) hanno sottolineato le ripercussioni di questa eccessiva enfasi sull’assorbimento piuttosto che sulla qualità dei progetti e sugli obiettivi strategici del programma, per esempio attraverso un allargamento delle maglie nella definizione dei criteri in sede di selezione dei progetti che ha comportato l’accoglimento di progetti meno strategici (Davies e Polverari, 2011). Alle stesse conclusioni è arrivato il Rapporto di
valutazione Ex-post dei Programmi Operativi 2000-2006 cofinanziati dal FESR nelle regioni
Obiettivo 1 e 2 (EPRC 2009), secondo il quale la spinta alla spesa ha avuto implicazioni negative sulla gestione strategica dei programmi attraverso: un avversione al rischio o alle misure e progetti sperimentali; una crescente proporzione di tempo dello staff dedito alla gestione finanziaria e alle procedure di controllo; una pervasiva “cultura di audit”, che in certi casi è stata guardata come più rigorosa e intollerante degli errori rispetto alle pratiche nazionali; un sentimento di disillusione nei confronti della burocrazia della procedure della politica di Coesione da parte delle Autorità di Gestione, dei corpi intermedi e dei partecipanti ai progetti, che ha portato in certi casi ad evitare di concorrere per i Fondi europei (EPRC, 2009).
In breve, la politica di coesione prevede punizioni esemplari nel caso di mancata spesa, mentre non prevede affatto sanzioni nel caso di meccanismi che pure assicurerebbero la qualità dell’intero processo di implementazione dei Fondi Strutturali.
Come vedremo nello specifico caso italiano, tale squilibrio, misto all’incapacità strutturale delle amministrazioni italiane, incide sulla qualità della spesa, attraverso la distribuzione indiscriminata di fondi, interventi inutili o poco efficaci, selezione degli “interventi” con scarsità di controlli34, velocizzando la spesa e sottraendola al disimpegno ma nello stesso
tempo trasferendo il problema all’attenzione successiva di autorità esterne (GdF, OLAF, ecc.) (Profeti, 2013).
Altro canale attraverso cui la lentezza dell’attuazione si ripercuote poi sulla qualità è il rinvio dell’impatto. Un programma operativo è una somma di progetti che l’Autorità di Gestione ha il compito di far procedere insieme all’interno del periodo individuato e i cui benefici devono superare i costi, affinché la spesa produca impatto positivo. Lo scopo delle regioni e degli Stati Membri è dunque quello di cercare di cogliere tali benefici prima possibile, nel time frame designato. Quanto più la spesa viene procrastinata, tanto più i benefici verranno diluiti nel tempo (siano essi la pulizia di un fiume, la costruzione di una strada che permette ai cittadini di spostarsi più economicamente, ecc), indebolendo gli obiettivi di policy che il Programma Operativo si era prefissato.
Il ritardo implica non solo un problema amministrativo-burocratico per la Commissione che impegna annualmente denaro che poi effettivamente non è utilizzato, ma soprattutto un problema nell’economia reale: i benefici derivanti da fondi Ue che potrebbero essere spesi per creare lavoro, innovazione, cambiamenti strutturali adesso risultano posticipati a data da destinarsi. Premesso ciò, il ritardo nell’assorbimento finanziario è un indicatore del fatto che una regione non avrà i suoi benefici nei tempi stabiliti. Si ricordi, inoltre, il proposito ultimo della politica di coesione di fare crescere le regioni europee insieme, in modo equo e armonico, ed evitare che le regioni procedano a velocità di crescita differenti al fine di tenere i cittadini all’interno di un comune gruppo europeo.
La velocità della spesa è importante. È importante distribuire in modo equilibrato la spesa all’interno del periodo di programmazione per diversi motivi. Innanzitutto perché la crescita e l’impatto deve andare di pari passo con tutte le altre regioni d’Europa e quindi una spesa lenta in ritardo rispetto alle altre regioni determina, quando si manifesta, un impatto ritardato e quindi crescita e sviluppo che non sono armonici rispetto a quelli delle
34 Per rendere più veloci le operazioni di pagamento nell’ambito del FSE 2000-2006, l’amministrazione
regionale siciliana stabilì per legge (2007) che fosse sufficiente per i beneficiari autocertificare le spese sostenute, rimuovendo l’obbligo di presentare documentazione (esempio citato in Profeti, 2013).
altre regioni europee. La spesa concentrata negli ultimi anni di programmazione è una spesa che produrrà i suoi effetti in tempi diversi rispetto a quelli degli altri paesi.
Una sintesi molto eloquente di questo doppio livello di canali attraverso cui la lentezza di attuazione si riverbera sulla qualità è racchiusa nell’uso spregiudicato dei progetti coerenti.